המשך צילי דגן
שלושה רבדים במס:
1. גלוי – מיסוי פרוגרסיבי
2. הפך לגלוי – תקציב הטבות מס. האוצר צריך לגלות מהם סכומי המס שהמדינה לא גובה בגלל הוצאות מס. זה כמו הוצאה של המדינה.
3. רובד סמוי – הנחות יסוד של כל התחום שלא מתפרשות כהטיות חלוקתיות. היא מראה כמה דוגמאות להשלכות חלוקתיות סמויות כאלה. הרבה פעמים ההצדקה להחלטות האלה היא מנהלית/טכנית. לפעמים זה באמת מוצדק מבחינה טכנית. הטענה של דגן אינה בהכרח ביקורתית, אלא שצריך להכיר ברובד הזה. דוגמאות:
1. מיסוי הכנסה זקופה: הכנסה שאדם מפיק מהנכסים שבבעלותו או מהשירותים שהוא מעניק לעצמו
2. מיסוי בינ"ל
3. דרישת המימוש
נקודת המוצא שלה היא שבעצם ההגדרה של "הכנסה" יש הטיה חלוקתית. רוב שיטות המס מגדירות הכנסה כערך השוק של הסחורות והשירותים שנצרכו ע"י הנישום בתוספת השינוי בערך השוק של הרכוש שלו במהלך התקופה. מסתכלים גם על הצריכה וגם על החיסכון. הדוגמאות של דגן הן הכנסות שנכנסות שהגדרה הקלאסית ובכ"ז לא ממוסה.
דרישת המימוש: הגדרת ההכנסה כוללת תוספת של ערך. נניח שאדם קנה דירה בזול והיום היא שווה המון כסף. המצב הכלכלי השתפר, לכאורה זו הכנסה. אבל, מערך המס בישראל ממסה הכנסה רק ברגע המימוש – השלמת עסקה בנכס. יש הצדקות מנהליות טובות לכך שאין מיסוי- לא יודעים מה ערך הנכס עד שהוא נמכר. גם לא ברור מאיפה הבנאדם ישלם את הכסף על מס ההכנסה אם ההכנסה עדיין בדירה. התוצאה היא: דחיית מס שמקבלים רק בעלי ההון. דחיית מס היא סוג של הטבה.
שתי הדוגמאות האחרות מחזקות את הטענה שמערכת המס לא תמיד ממסה את בעלי ההון.
הרבה פעמים נשמעות טענות שצריך לבטל את הטבות המס. הדיון הזה מראה שביטול הטבות המס לא ייצור מערכת ניטרלית.
האם הוצאות טיפול בילדים הן הוצאה מוכרת? פס"ד ורד פרי
העמדה הפסיקתית עד ורד פרי היתה שלא ניתן לנכות הוצאות טיפול בילדים ממס. הסיבה היא הבחנה בסיסית במערך המס בין הוצאה עסקית לפרטית. הטענה היא שטיפול בילדים זה הוצאה פרטית, תוצאה של בחירה אישית (לעשות ילדים, לשלוח אותם לגנון...).
מהי הוצאה מוכרת? הוצאה עיסקית משמשת לייצור הכנסה. הוצאות פרטיות – לא. זה כתוב בפק' מס הכנסה – ס' 17.
הפסיקה מכניסה את מבחן האינצינדנטליות – זהו מבחן סיבתי צר שאומר שההוצאה צריכה להיות חלק מהתהליך האורגני של ייצור הכנסה. כדי לדעת אם הסיבה היא רלוונטית או לא, צריך להניח הנחות נורמטיביות מקדימות. מיהו הנישום הנורמטיבי ומתי הוא הופך ליצרן הכנסה?
הוצאות בריאות אינן נחשבות לייצור הכנסה >>הנישום הוא אדם בריא.
הוצאות על עוזר אישי נחשבות לייצור הכנסה >> הנישום רשאי להשתמש בעוזר. ואז איפה שמים את הגבול? למה עוזר ולא מטפלת?
לגבי אוכל – האדם צריך לאכול גם אם הוא לא עובד. אם הוא לא עובד, הוא לא צריך מטפלת.
גם הוצאות נסיעה לא מוכרות. כל ההוצאות האלה נחשבות בחירות אישיות.
צילי דגן טוענת שצריך להציף את השאלות הנורמטיביות על פני השטח, כי ברור ששאלת העיסקי/פרטי היא לא השאלה.
ההשלכות של אי ההכרה בהוצאות טיפול:
קו הבסיס – הנישום חסר מחוייבויות משפחתיות
חיזוק מודל המפרנס היחיד – הגבר (במציאות המגדרית שלנו)
הכספים שמופנים להוצאות טיפול בילדים לפני ורד פרי:
- נק' זיכוי (197 ש"ח בחודש) לאם עבור כל ילד
- סבסוד מעונות יום ציבוריים
- תשלום דמי לידה וחופשת לידה
- יש גם קצבאות ילדים – אבל הן לא קשורות למימון הוצאות טיפול
השאלה בפסה"ד היא האם זה הסדר ממצה.
טיעונים בעד הכרה:
- יעילות – עידוד העסקת נשים
- קידום והכרה של האשה העובדת
- הכנסות ממיסים של המטפלות, שעכשיו יצטרכו לדווח
טיעונים נגד:
- משפחות ללא ילדים מסבסדות את אלה עם הילדים.
- תוצאה רגרסיבית – האם זה באמת יסייע לכל האמהות העובדות? ניכוי במס הוא רק לנשים שהגיעו לסף המס. זה בערך 50% מהנשים העובדות. אם מאפשרים ניכוי מלא – משפחות עשירות מוציאות יותר כסף על טיפול ולכן הן ירוויחו יותר
- שוק המטפלות הוא של עובדות חזקות והן פשוט יעלו את השכר שלהן (טיעון בסימן שאלה).
לא כל קבוצות הנשים תמכו בעתירה של פרי, בגלל השיקול הרגרסיבי. יש דברים אחרים שאולי עדיף לעשות, כמו סבסוד מעונות יום בצורה יותר רחבה.
פס"ד ורד פרי
יש להכיר בהוצאות טיפול בילדים כהוצאה בייצור הכנסה. זאת, באמצעות פרשנות תכליתית למבחן האינצידנטליות. זה מבחן עזר בלבד. מה שדרוש זה זיקה ממשית וישירה בין ההוצאה ובין ייצור הכנסה. במקרה של פרי זה ברור שאם לא היתה לה מטפלת היא לא היתה יכולה לעבוד בתור עו"ד.
בנסיבות המקרה זאת הוצאה לייצור הכנסה.
התכלית של מבחן האינצידנטליות היא "חיוב במס אמת". אין הכרח שרק הוצאה שמשתלבת במבנה הטבעי של מקור ייצור ההכנסה תנוכה. הנטל הוא על נישום להראות איך לחלץ את ההוצאה הדרושה להכנסה מהצואה מעורבת.
הניכוי הוא להוצאה סבירה – עלות של מסגרת ציבורית. זה ניסיון להנמע מתוצאה רגרסיבית. צריך לנכות את ההוצאה בצורה שווה מההכנסות של שני ההורים. צריך לא להתסכל על ההשלכות החלוקתיות בין נשים, אלא בין כלל הנישומים. החלטה שלא להכיר בהוצאות טיפול בילדים היא פגיעה בשוויון בין נישומים ובתכלית של ס' 17.
נק' הזיכוי היא לא הסדר ממצה, כיוון שהיא לא נוגעת באותה הוצאה ממש. הזיכוי קשור לגידול ילדים, זה משהו הרבה יותר רחב.
ההכרה בהוצאות טיפול בילדים אינה הטבת מס אלא יישום של פק' מס הכנסה. יש הסכמה פה אחד.
רובינשטיין מציע להכיר רק במספר שעות מוגבל, כדי שההורים יחזרו לטפל בילד.
נאור אומרת שהפתרון הראוי הוא להרחיב את חינוך חובה חינם.
הדרך היחידה להתגבר על קביעת ביהמ"ש היא לחוקק חוק מפורש שאומר שזה לא.
התגובות לפסה"ד
נתפס כנצחון בקרב ארגוני נשים.
ביקורות:
- הטעונים הרגרסיביים
- מה לגבי הוצאות טיפול אחרות (סיעוד?)
- ביקורת מוסדית – זוהי סוגייה פוליצנטרית ולא ראוי שביהמ"ש ידון בה. 3 מיליארד שקלים יופנו לטיפול בילדים. למה שזה יגיע רק למעמד הביניים ומעלה?
- ביהמ"ש לא היה צריך לקבוע ע"ב טיעון טכני. ביהמ"ש הסתיר את הטיעון הנורמטיבי והתנער מההשלכות הנורמטיביות.
האוצר והכנסת כעסו על ההחלטה. משרד האוצר הציע מס' הצעות בתגובה. ההצעה שהתקבלה – תיקון 170 לפק' מס הכנסה:
- הוספה של נק' זיכוי לאמהות לילדים עד גיל 5 החל מ-2012. יש פה שיפור חלוקתי מסויים, אבל זה סכום מאד נמוך (הוצאה של 600 מיליון שקלים ולא 3 מיליארד). ניכוי תלוי בגובה ההכנסה. זיכוי לא – אך גם הוא מופחת מהמס. רק לנשים שמדיעות לסף המס.
- הרחבת מס הכנסה שלילי לאמהות עובדות עם ילדים עד גיל שנתיים (באזורי הניסוי של מס הכנסה שלילי). ב-2012 הוא אמור להיות מורחב לכלל הארץ.
- ביטול הכרה בהוצאות טיפול בילדים – תיקון ס' 32 כך שהוצאות טיפול או השגחה בילד או מישהו אחר אינן מתורות בניכוי. גם הוצאה לשם הגעה וחזרה לעבודה לא ינוכו.
- אישרור מבחן האינצידנטליות – הוצאות כרוכות ושלובות בהפקת ההכנסה
החלטות ממשלה נוספות:
- הרחבהת הסבסוד במעונות יום וצהרונים
- השקעה בהוספת ובניית מעונות יום
כמה נק' לגבי פס"ד פרי
יש דיאלוגג בין הרשות השופטת, התגובה של הרשות המבצעת והמחוקקת.
האם פעולת המחוקק שקולה להלכת פרי? משרד האוצר אמר – חשוב לנו הוצאות טיפול בילדים, אבל לא נראה לנו ראוי לעשות את זה בדרך של ניכוי. תיקון 170 והרחבת הסבסוד למנעונות יום עולים הרבה פחות.
ראינו שיש יתרונות של ניכוי מול זיכוי. ניכוי נעשה בדיעבד – קודם מוציאים כסף ואז מקבלים החזר. ההשלכה החלוקתית של ניכוי היא יותר קשה, יש הטייה כפולה לטובת בעלי ההכנסה הגבוהה. לא מדובר בסכום אחיד אלא נגזרת של רמת המס. ככל שאני מרוויחה יותר, אני משלמת יותר ולכן הניכוי גבוה יותר. כמו כן הניכוי תלוי בכסף שהוצאתי. גם לזיכוי יש הטייה חלוקתית, כי גם צריך להגיע לסף המס. רק ברבע מהמשפחות הנשים מגיעות לסף המס. ניכוי יותר מוטה מזיכוי, ולכן הפעולה של המחוקק ראויה, במיוחד שהוסיפו את מס הכנסה שלילי.
הבעיות:
עדיין יש נשים לא מגיעות לסף המס ומרוויחות יותר מידי בשביל מס הכנסה שלילי. הן לא נהנות מההטבה.
מדובר בהשקעה תקציבית נמוכה ביחס למה שביהמ"ש קבע.
ניכוי לא נתפס כהטבת מס אלא בחלק מחישוב ההכנסה האמיתית. זיכוי נכנס לתקציב הטבות המס. ההכרה של ביהמ"ש על ניכוי היא יחסית חסינה מנגיעה פוליטית – לא היו פותחים את זה כל חוק תקציב. זיכוי הוא אחד מאלמנטים של מו"מ תקציבי.
לגבי הדיאלוג בין הרשויות – לאחר שנים של ניסיון להעביר הצעות חוק לניכוי ביהמ"ש קובע עובדות בשטח. כתוצאה מזה, המדינה מעניקה הטבה ששנים לא הצליחה להביא. אמנם עקפו את החלטת ביהמ"ש באופן ברור, אבל זה עורר את המדינה לפעולה משמעותית. יש פה יתרון של התערבות בסוגייה פוליצנטרית. לביהמ"ש יש מעט אופציות כשהוא מגיע לסכסוך – להכיר או לא להכיר. למחוקק יש יותר אופציות – גמישות מוסדית יותר גדולה.
סיכום מנגנוני חלוקה
אנחנו מנסים להבין מה המשמשעות של האמירה שמשטר הרווחה בישראל עובר ממודל סיוצדמוקרטי לליברלי. איך זה בא לידי ביטוי באופן טכני.
l ראינו תזוזה לכיוון שיוריות, גם הצרה של קבצאות אוניברסליות וגם מעבר לקצבאות שיוריות.
l שירותים בעין מול קצבאות – סיפור מורכב, בכל מנגנון יכולות להיות תוצאות חלוקתיות אחרות.
l הפרטה – השפעה של המדינה על השוק, המשפחה עדיין ממלאת תפקיד חשוב ואיך מספקים שירותי רווחה. נכון שהמעבר הוא הישענות יותר גדולה על השוק אבל לא ברור האם האחריות של המדינה באמת נעלמת. אין פה נסיגה של מדינת הרווחה אלא שינוי של התפקיד שלה.
l חקיקת מגן מול הטבות
l מיסוי – האם זה באמת כלי שקוף ויעיל לביצוע חלוקה מחדש
ברקע לדברים עומדת שאלת תפקיד ביהמ"ש, ההתמודדות שלו עם זכויות חברתיות, יתרונות וחסרונות של ביהמ"ש.
איך מתרחש שינוי? איך והאם משתחררים מתלות מסלול? מה התפקידים של מוסדות שונים בשינויים?
מימון מדינת הרווחה והכנסה בסיסית ירד מהסילבוס. הכנסה בסיסית היא אלטרנטיבה לכל הבעיות שזיהינו.
בירוקרטיה ומשפט
עד עכשיו דיברנו ברמת המדיניות. עכשיו נתסכל על הפקידים והעו"ס שמספקים את השירותים. נראה איך מיישמים את כללי המדיניות ואת הכח של הפקידים להשפיע על המדיניות.
תפקידו של פקיד הקצה – STREETLEVEL BEUROCRACY
הפקידים מיישמים את מדיניות הרווחה. הבעיה היא שיש להם שק"ד. אנחנ ורוצים שתהיה צפיות ולמנוע שרירותיות. האתגר הוא למצוא איזון בין מתן שק"ד לריסון, כדי שנוכל לעצב מדיניות רווחה.
מיהם פקידים הקצה (ליפסקי)
הם עובדי ציבור שמקיימים אינטראקציה ישירה עם האזרחים. בד"כ בדרג נמוך. אלה לא רק עו"סים. ליפסקי כולל ברשימה גם שופטים בערכאה דיונית, שוטרים, מורים, רופאים – כל מי שמספק שירותים.
הדימיון בין התחומים האלה מהזוויות האנליטית – יש להם תנאי העסקה דומים ודילמות דומות. מגיעים אילהם כל הזמן אנשים עם צרכים וציפיות והם צריכים להכריע כל הזמן איך לעזור להם. הדילמות האלה הן המסגרתה של מדינת הרווחה.
אנחנו נדבר בעיקר על עו"ס ופקידים.
בגלל שיש להם שק"ד רחב במקרה הפרטני, ואנחנו לוקחים את ההחלטות שלהם כמכלול, יכולה להווצר מדיניות חדשה.
אז מה משותף להם:
1. שק"ד רחב ויותר מידע
המקרים שמגיעים אליהם הם מגוונים ולכן נדרש מהם שק"ד. הם צריכים לתרגם את המדיניות לצרכים. שק"ד מוגבל ע"י כללים. הרבה מהמערך המשפטי של מדינת הרווחה הוא ניסיון להנחות את פקידי הקצה ולהגביל את שק"ד שלהם. דווקא הכללים שמנסים לרסן את שק"ד יכולים להקשות על הפיקוח – כאשר יש המון כללים פקיד הקצה יכול לבחור מה רלוונטי לכל מקרה. זה מקשה על הלקוחות לדעת מה מגיע להם. אי אפשר להעלים את שק"ד - יש קושי למחוקק או ליוצר התקנות לדמיין את כל הסיטואציות. לא ברור שאנחנו באמת רוצים להעלים את שק"ד. הוא מאפשר למדינת הרווחה להיות גם אפקטיבית וגם לגיטימית.
2. אוטונומיה יחסית מסמכות ארגונית גבוהה – חלק מהכתיבה הניחה שפקידי הקצה חולקית את מטרות הארגון ויצייתו למה שאומרים להם. ליפסקי אומר שלא צריך להניח את זה. הכוונה לא להתנגדות פורמלית אלא לעקיפה של הכללים שיכולה ליצור מדיניות חדשה לחלוטין. הקונפליקט לא נובע מהרצון להעלאת שכר אלא מהמקום שלהם במערך הארגוני.
- תמיד יש מחסור כרוני בזמן ומידע. הם תמיד מרגישים שהנטל עליהם גדול מידי. כדי להתמודד עם העומס הם צריכים לפתח קיצורי דרך, שעשויים להיות מנוגדים למדיניות, אך הכרחיים.
- מורכבות האינטראקציה עם הלקוח גורמת להם להבין שהם היחידים שמבינים מה קורה בשטח.
- לתוכניות רווחה יש בד"כ מטרות עמומות וסותרות
- קושי אמיתי להעריך את טיב השירות שהם מספקים. חלק מזה נובע מכך שהמטרות עמומות וסותרות. מנסים למצוא איזה מספר שמשקך הצלחה אבל הוא יכול לשקף הרבה דברים. חלק מזה נובע מכך שאין מערך מתחרה – קשה לייצר השוואה. לכן עושים הרבה ניסויים. העובדים מרגישים שלא רואים אותם ולא יודעים מה הם באמת עושים.
ליפסקי אומר שכדי להבין את מדינת הרווחה צריך להסתכל מלמטה. צריך לראות מה המדיניות אבל חשוב יותר להבין את המערך הבירוקרטי.
לפקידי קצה יש את הכח לעצב מדיניות. הטיעון פה עמוק יותר – לא ניתן לדבר על עיצוב מדיניות בלי לדבר על פקידי קצה.
המאמר של דילר מדבר על הרופרמה במדינה הרווחה האמריקאית – מתכונית שיוריות קלאסית לתוכנית של "רווחה לעבודה". הוא אומר שאפשר לשנות מדיניות בדרכים פורמליות, ואפשר פשוט להוריד את מספר פקידי הקצה (או את שעות העבודה שלהם, תנאי העבודה וכו'). אם יכבו את המזגן או לא יכינו מספיק טפסים – זה ישפיע על כמה אנשים יבואו להגיש טפסים ולעמוד בתור. אפילו החלטה שבן אדם לא יוכל לקבל הטבות בפעם הראשונה שהוא ב,א משפיעה משמעותית על מספר האנשים שמקבלים הטבות. ההחלטות הקטנות האלה נתונות לשק"ד של פקידי קצה. אם אין הזדהות של העובדים עם שינוי התכליות של המדיניות, לא בטוח שזה יבוא לידי ביטוי בפועל.
לסיכום דילר טוען גם שדיון שלא כולל את ההיבט המעשי הוא חלקי.
בכתיבה על המערכים המנהליים של מדינת הרווחה נהוג לזהות 2מודלים מרכזיים: העבודה הסוציאלית והבירוקרטיה המשפטית. יש גישות שונות לשאלה איך להפעיל ולתכנן מערכי רווחה. כל גישה כזאת מבטאת עמדת נורמטיביות שונות לגבי תכליות מדינת הרווחה.
מודל העבודה הסוציאלית
יש גישה טיפולית, שהגיעה מהפרופסיה של עו"ס. המערכת פועלת ע"ב סטנדרטים (“טובת הילד"). יש אלמנט חשוב של מומחיות. זה מערך מבוזר – יוצרים סטנדרט ברמה הניהולית אבל לכולם ברור שהיישום תלוי בקונטקסט הספציפי. הידע איך להפעיל את המערך נובע מהפרופסיה והמאנמות לתכליות של המקצוע. יש טיפול הוליסטי במשפחה. הקצבאות הן לא אחידות, בוחנים את תקציב המשפחה והצרכים שלה ומתאימים את הקיצבה. זאת מערכת שלא רק נותנת כסף אלא גם ייעוץ ואכוונה. הבעיה המרכזית כאן היא הקושי לפקח.
המודל היה מטרה להרבה ביקורת החל משנות ה-60. היתה טענה שזה מודל מוסרני שבו נשים לבנות עשירות אומרות לנשים שחורות עניות איך לחיות. יש יותר מידי פטרנליזם והתערבות בחיים של אנשים. בעיה של חוסר שוויון – כל עו"ס פועל אחרת. יש תרבויות וערכים שונים, והעו"ס לא צריך לכפות את הערכים על המשפחות. הביקורות ביטאו הטרגוניות ערית וחוסר אמון במערכת.
התומכים במערכת טענו שזאת גישה שרואה את האדם באופן מלא וכך מצליחה להיות אפקטיבית. היא מאד מותאמת ספציפית ללקוח.
הביקורת הביאה להתפתחות המודל הבירוקרטי-משפטי. זה המודל שאנחנו מכירים מישראל.
מודל זה מתבסס על כללים צרים. הקצבאות אחידות, תנאי הזכאות ברורים. תהליך של משפוט – צריך לפרש כללים שנכתבו ע"י משפטנים. לא סומכים על העו"ס ולכך צריך מערך ריכוזי והיררכי. התהליך יותר בירוקרטי, טפסים, כל עו"ס עוסק בתחום ספציפי. כך יש טיפול בפרט ע"י פקידים לא מקצועיים (פרולטריזציה). טיפול גנרי ולא פרטני. תהליך שקל יותר לפקח עליו. יש תהליכי ערר פנימי וחיצוני.
המטרה היא ליצור מערך שוויוני ויעיל.
המתנגדים אומרים שזה מערך שרירותי, לא רואים את האדם.
כל אחד מהמודלים מעביר מסר על התפקיד של מדינת הרווחה ומה הלקוחות שלה צריכים. מודל ע"ס מניח שהלקוחות צריכים הכוונה, ייעוץ, תמיכה פרטנית, העוני נובע לאו דווקא מאלמנטים כלכלים חברתיים אלא מהסיטואציה האישית, הרגלים רעים. המודל הבירוקרטי-משפטי יוצר את התחושה של זכות ושאנשים עניים יכולים לטפל בעצמם ולא צריכים ייעוץ והכוונה. עוני הוא תוצאה של מערך מוסדי-חברתי ולא בחירות אישיות.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה