מנהלי - שיעור אחרון

סעדים בבג"צ

למה זאת שאלה איזה סעדים מקבלים בבג"צ? במשך שנים היתה הנחה מובלעת שבג"צ יכול לתת רק ציווי. זה נשמע סעד טוב מבחינת הצדק לפרט (זה הסעד הכי חזק) ולכלל (אנחנו רוצים שהשלטון יעשה מה שהוא צריך לעשות). מלכתחילה זה הסעד הטוב ביותר אבל יש מצבים שהוא הופך ללא אפקטיבי, בעיקר בסיטואציות של מעשה עשוי – מצב בלתי הפיך מבחינת מציאות פיזית/משפטית/חלוף הזמן. היו מצבים בהם העותר צודק אבל אי אפשר היה לתת לו סעד. השאלה אם המשפט המנהלי יכול להתאים את עצמו למציאות מורכבת שבה צריך לתת עוד סעדים.

ההתפתחות בנושא היתה זהירה. בשלב ראשון פותח הסעד ההצהרתי. ביהמ"ש מצהיר שפעולת הרשות נעשתה שלא כדין. מה האפקטיביות של הסעד הזה? זה שלב ראשון בהתפתחות. זה יותר מלדחות את העתירה. חלק מהעתירות נועדו להיות חלק ממאבק ציבורי ולכן זה סעד טוב. גם לעותר פרטי, זה יכול לעזור במסגרת הליך משפטי עתידי (למשל תביעת נזיקין נגד הרשות). לכאורה, כל מי שרוצה תביעת נזיקין מהרשות היה יכול ללכת לבג"צ קודם. לכן, אם ברור שהעותר רוצה להגיש תביעת נזיקין ויש לו סעד במקום אחר, בג"צ לא חייב לתת לו סעד.

האם בג"צ יכול לפסוק פיצויים? צריך להדגיש שאין לבג"צ כלים טובים לפסוק פיצויים כי ההליך מנהל על פי תצהירים ואין בו בדיקה עובדתית מפורטת. התקדים בנושא היה בפס"ד בינוי ופיתוח – ביהמ"ש קבע שאין סיבה לומר שלבג"צ אין סמכות לפסוק פיצויים. זה היה מקרה שלאסי שבו העותר צדק ואי אפשר היה לתת לו ציווי. למדנו את זה במכרזים – חריג הביצוע העצמי. ההכרה באפשרות לתת פיצויים חשובה אך בעייתית לביצוע. יש קשיים תיאורטיים ומעשיים:

• תיאורטי – מהי העילה שעל פיה בג"צ פוסק פיצויים? אפשר להתיחס לעילה אזרחית רגילה, כמו חוסר תו"ל או רשלנות, אבל אז שהעותר ילך לבימ"ש אזרחי. אפשר להגיד שבג"צ יפסוק פיצויים כאשר אין עילה אזרחית, ואז צריכה להיות לו עילה מהמשפט המנהלי. הרעיון הזה הוא חידוש מהותי בדין, אבל פסה"ד לא עסק בשאלה הזאת.
• מעשי – המגבלות הדיוניות של בג"צ. פסה"ד קבע שהערכת הפיצויים לא תהיה מדוייקת אלא כללית, ומי שרוצה פיצויים מדוייקים שילך לבימ"ש אזרחי. הבעיה היא שיש חשש שהפיצויים לא יפתרו את הבעיה כי סביר שהם יהיו חסרים.

כדי לפתור את הבעיה, צריך רפורמה יותר רצינית ולא כזו שביהמ"ש יכול לפתור בעצמו.

בג"צ יישם את הלכת הפיצויים בעודף זהירות, החשש הוא מעודף תביעות כי זה נשמע נורא קל לקבל פיצויים בלי להוכיח נזק. ביהמ"ש פוסק פיצויים נומינליים = סמליים. זה הופך את הפיצויים לקצת סעד הצהרתי. במקביל, התחילה הרפורמה להעברת התיקים לביהמ"ש המחוזיים והמנהליים, וגם זה עיכב את פיתוח ההלכה. דיני הפיצויים התחילו עם דיני המכרזים, וכאשר הם עברו לביהמ"ש המחוזי זה הוריד את התמריץ לפתח את ההלכה בבג"צ.

פס"ד מליבו – הפעם הראשונה שבה נפסקו פיצויים משמעותיים בדיני מכרזים. זה קרה אחרי שדיני המכרזים הגיעו למחוזי – זה לא היה בבג"צ אלא בעליון.

סדר הדין בבג"צ

תקנות סדר הדין בבג"צ הן מאד קצרות ופשוטות, בשונה מתקנות סד"א. ההליך מהיר, פשוט, פטור מכללי ראיות ופרוצדורה. אין חובה להיות מיוצג.

השלב שלא מפויע בתקנות הוא השלב הכי חשוב – קדם-בג"צ (זה לא השם הרשמי). מדובר בפרוצדורה בלתי-פורמלית שבה העותר שולח את העתירה למחלקת הבג"צים במשרד המשפטים. הם פונים למשרד הרלוונטי לקבל את עמדו ויש הליך בירור מקדים. לפעמים זה פותר את הבעיה.

ההלךי עצמו:

ההליך נקרא עתירה. העתירה צריכה לפרט נימוקים בחוק ובעובדה.

השלב המשמעותי הראשון הוא הוצאת צו על תנאי. זאת החלטה של ביהמ"ש ש"העתירה על פניה מגלה ממש”. זה בלי ששמעו את עמדת המדינה. בעצם העתירה מתקבלת על תנאי שאין לרשות תשובה טובה. ב-98% מהמקרים הרשות כן נותנת תשובה טובה... זה לא צו מניעה זמני! צו מניעה זמני שמקפיא את פעולת הרשות נקרא "צו ביניים". מאד קשה לקבל צו ביניים, וגם אז בשלבים בהם יש חשש שאם לא יינתן הצו נגיע למצב של אל-חזור.

בשלב השני הרשות צריכה להגיש תצהיר תשובה, ואז ביהמ”ש צריך לקבל החלטה – הצו על תנאי הופך להיות מוחלט (העתירה התקבלה) או מבוטל (העתירה נדחית).

היבטים שלא נכנס אליהם:

• אין בירור עובדתי מלא. זה מחייב את העותר לכלול בעתירה את כל התשתית העובדתית. אם הוא מחסיר עובדות זה יוביל לדחיית העתירה ע"ב אי ניקיון כפיים.
• אין כלים להשלמת התשתית העובדתית, אבל יש אפשרות לדרוש פרטים נוספים אבל לא בפרוצורה כמו באזרחי
• צירוף משיבים – מי שמגיש עתירה חייב לצר את כל מי שעלול להפגע מקבלת העתירה. הגשת עתירה ללא כל המשיבים הרלוונטים היא עילה לדחייה.

חלוקת העבודה בין בג"צ לביהמ"ש האחרים

העתירה לבג"צ היא עדיין המסלול העיקרי ל-ב"ש אבל יש עוד ערוצים.

1. ענינים מנהליים אזרחיים – המצבים בהם אזרחים מתדיינים עם רשויות בעילה אזרחית. צריך להגיש את התביעה לביהמ"ש שהיה רלוונטי אם זה היה מול אדם פרטי. על פי הדואליות הנורמטיבית, גם כאשר מדובר בתביעה אזרחית יחולו עליה העקרונות המנהליים. הרבה ב"ש תופעל בהליך אזרחי אם העילה היא אזרחית. החוק לתיקון סד"א אזרחי – המדינה כבעל דין – נחקק ב-58 ע"מ להתמודד עם הסיטואציה. היום החוק הזה פחות חשוב כי ההוראה הכי מרכזית שלו בוטלה – ס' 5 שקבע שבימ”ש אזרחי לא יכול להטיל סעד של ציווי למדינה. גם בלי הביטול ביהמ"ש נהג לעקוף את הס' הזה ע"י מתן סעד הצהרתי וציפייה שהמדינה תציית. פס"ד פסטרנק – כאשר ביהמ"ש אמר שעניני מכרזים ידונו בביהמ"ש האזרחי, מעבר לכל השיקולים שפורט ו שם, הוא עשה מהלך מתבקש – זה באמת היה לא הגיוני שרק מכרזים ידונו בבג"צ וכל שאר האזרחי בבימ"ש אחרים.
2. סעד הצהרתי (לא בבג"צ) – מסורתית, אפשר היה לקבל סעד מנהלי בבימ"ש אזרחי כאשר הסכסוך בין הפרט לבין הרשות נבע ממחלוקת לגבי פרשנות החוק. באו לבימ"ש בשביל פרשנות מוסמכת של החוק. פס"ד עיריית ת"א נ' סוכנות לאומנים – חוק עזר עירוני בת"א נתן הנחה מהיטל עינוגים (מס על כרטיסים למופעי בידור) לתיאטרון עיברי. אמרגנים של מופעי בידור רצו לקבל את ההנחה גם. המחלוקת היא על פרשנות המונח "תיאטרון עברי". אין שום סיבה שזה יגיע לבג"צ.
3. תקיפה עקיפה – מצב שבו מתקיים הליך אזרחי או פלילי שתוצאתו מושפעת גם משאלת תוקפה של פעולה מנהלית שנמצאית ברקע. למשל, פתיחת עסק בשבת. נניח שמעביד פיטר עובדת בהריון באישור משרד העבודה, והיא טוענת שזה לא היה כדין – היא תובעת את המעביד שטענה שפיטר בלי היתר. סמכות אינצידנטלית - ס' 76 לחוק ביהמ"ש קובע שבימ"ש שדן בנושא מסויים ומתעוררת בו דרך אגב שאלה שהכרעתה דרושה לבירור הענין, ראשי להכריע לצורך אותו עניין גם אם זה במסכות ייחודית של בימ"ש/בי"ד אחר. בעבר היתה הבחנה קריטית בפסיקה האם אפשר לעשות תקיפה עקיפה כאשר תוצאת הפגם היא בטלות בניגוד לנפסדות. זה מאד סיבך את האפשרות לעשות תקיפה עקיפה. כיוון שיש בטלות יחסית, לא צריך לעשות את החישובים האלה והדיון הזה כבר קצת היסטורי. בכל זאת יש קשיים בתקיפה עקיפה, כי זה אומר שהאדם פשוט התעלם מהחוק ופעל על דעת עצמו. פס"ד הראל נ' מ"י – שללו מהראל את רישיון הנהיגה בלי לתת לה זכות טיעון. התגובה שלה היתה להמשיך לנהוג. ביהמ"ש קבע שהיה צריך להיות תקיפה ישירה ולא עקיפה, כדי לא לתמרץ הפרת חוק. זה פס"ד בעייתי כי הוא יוצר חוסר בהירות משפטית. או שנותנים תוקף ללקיחת החוק לידיים או שנותנים תוקף להתנהגות לא-חוקית של הרשות מול אנשים שאין להם כסף לעו"ד.
4. בי"ד לעבודה – עוסקים במגוון מאד רחב של נושאים. יש מספר אופנים בהן החלטות מנהליות יכולות להגיע אליו -
1. סכסוך בין המדינה לעובדים – מכח הדואליות הנורמטיבית חלים דיני עבודה ומשפט מנהלי
2. תקיפה עקיפה. למשל, העקת עובדים בשבת, היתר פיטורי עובדת בהיריון
3. העברה הדרגתית של עתירות של צדדים שלישיים בענינים שקשורים להעסקת עובדי רשויות. למשל – מינוי פוליטי.
5. בי"ד מנהליים – אלה גופים שיפוטיים/מעין שיפוטיים שיושבים בהם פקידים או אנשים שמונו ע"י הרשות ע"מ לשפוט בנושאים שדרושה בהן מומחיות מובהקת. הם מתפקדים כערכאה ראשונה לפני בימ"ש שלום/מחוזי. ההצדקה לכך היא שכנראה אי אפשר מוסדית לקיים את כל הדיונים האלה בביהמ"ש. ב-92 נחקק חוק בי"ד מנהליים שנועד להבטיח ניטרליות, מת הפרה מהמנגנון המנהלי וכו' ע"מ להבטיח שהם יהיו הוגנים. פס"ד זריפי – צריך לקבוע קדנציות לכהונה בבי"ד מנהלי.
6. בימ"ש לענינים מנהליים – זאת ערכאה מרכזית בנוסף לבג"צ.

רקע היסטורי: זה ברור שיש בעייתיות בדיון בבג"צ והתחילה הכרה בכך שזה לא עובד – פשוט היה יותר מידי עומס. זה בא לידי ביטוי בשלב ראשון בפרופרמה זוחלת ע"י החלטות נקודתיות – תיקוני חקיקה שהעבירו נושאים ספציפיים לבימ"ש אחרים. למשל, תיקנו את פק' ביה"ס וקבעו שעתירות אסירים ידונו במחוזי. הבינו שיש הרבה דברים של ב"ש שאפשר לתת אותם לביהמ"ש אחר. במקביל, היו התפתחויות בפסיקה שבה בג"צ העביר ענינים – למשל עניני מכרזים שעברו כי יש "סעד חלופי". באופן יוצא דופן זה לא ממש הפריע לכנסת שביהמ"ש לוקח יוזמה ומשנה דברים. אפילו תיקנו את חוק התכנון והבניה אחרי פס"ד סוקר שהעביר את זה למחוזי – שאכן ביהמ"ש המוסמך הוא המחוזי.

חוק בימ"ש לענינים מנהליים – ראינו שהוא הבשיל לאורך זמן וכולם הסכימו שצריך אותו. חוקק בשנת 2000. החוק לא באמת מקים ערכאה חדשה אלא נותן תפקיד נוסף למחוזי. הסמכות של המחוזי כאשר הוא בענינים מנהליים מוגבלת לענינים שמנויים בתוספת. זאת רפורמה מתגלגלת. אין עקרון כללי על איזה ענינים מנהליים נמצאים בסמכותו. יש 3 תוספות. במועד החקיקה התוספת הראשונה כללה בעיקר את המצב הקיים באותה עת. השנייה עוסקת בערעורים מנהליים – תיקים שמתחילים בבי"ד מנהלי. השלישית – סמכות לדון בתובענות מנהליות. תובענה מנהלית היא הליך שבו הסעד המבוקש הוא פיצויים. בעת החקיקה השלישית כללה רק פיצויים במכרזים. כלומר – החוק הסדיר את המצב הקיים בעת חקיקתו, תוך שהוא יוצר מסגרת להרחבה הדרגתית. אפשר לעדכן את התוספות לחוק בחקיקה או בהוראה של השר. בהדרגה נכנסו לתוספות נושאים יותר רגישים (כניסה לישראל). אפשר להגיד שביהמ"ש לענינים מנהליים עוסק יותר בענינים כלכליים של שלטון מקומי. יש במשרד המשפטים ועדה שאמורה לייעץ לגבי הפעלת החוק. ביהמ"ש יכול גם להעביר דברים לבג"צ אם זה נראה לו מאד חשוב.

הבעיה היא שלא נפתרה אחת הסיבות המרכזיות להעברת הדברים לביהמ"ש המחוזי – בירור העובדות. החוק והתקנות מפנים לסעדים, סמכויות ופרוצדורות של בג"צ.