עיריית קריית-גת נ' מדינת ישראל
העותרים טוענים כי החלטת ממשלה בדבר "אזורי עדיפות לאומית - סיווג מחדש של ערי ואזורי פיתוח" אינה חוקית כיוון שע"פ החוק מי שאמור להחליט הוא ועדת שרים. נדחתה טענת המשיבים שמדובר ב"סמכות שיורית" ע"פ ס' 29 לחו"י הממשלה. מאז שנחקק, ולמרות היותו בר-ביצוע, מוטל החוק כאבן שאין לה הופכין, והוא לא יושם מעולם.
פס"ד:
גולדברג (רוב): החלטת הממשלה אינה יכולה לדור בכפיפה אחת עם החוק, כל עוד לא יבוטל או יתוקן, ודין הוא כי נעשה צו מוחלט, כי המשיבים יימנעו מביצועה ומהוצאתה לפועל של החלטת הממשלה, למעט הגשתן של הצעות חוק הקשורות, לדעת המשיבים, עם ביצועה והוצאתה אל הפועל של ההחלטה האמורה, אשר המשיבים יהיו רשאים להגישן.
נימוק ההסתמכות במקרה זה מחייב כי נקבע שהצו המוחלט לא ייכנס לתוקפו מיד, אלא כעבור ארבעה חודשים מהיום.
דורנר (רוב): ההבחנה בין פעולה הלוקה בפגם של אי חוקיות במובן צר - המתבטא בחוסר סמכות פונקציונאלית - לבין פעולה שאיננה כדין במובן רחב יותר, היא הבחנה פרובלמאטית, שבדרך כלל אין בה כדי להכריע בדבר תוצאות הפגם או בדבר מהות הסעד הנתון בגינו.
בעניין זה יש להבחין בין כללים ראשוניים, המורים למינהל כיצד לפעול, לבין כללים משניים, המסדירים את התוצאות המשפטיות של הפרת הכללים הראשוניים ואת הסעדים בשל ההפרה. לדעתי, התשובה לשאלה אם ניתן לתקן הפרה של כלל ראשוני עלידי השבה אבסולוטית של המצב לקדמתו, תלויה בתשובה לשאלה עד כמה עוררה הפרת הכלל הראשוני אינטרסים שכלל זה לא התחשב בהם. לכן, כאשר ההחלטה המינהלית הפסולה לא הובילה ל"מעשה עשוי" ולא הייתה נושא להסתמכות, או כשההסתמכות לא הובילה לשינוי מצב לרעה, או כשההסתמכות לא הייתה סבירה או לא נעשתה בתום לב, יורה בית המשפט בדרך כלל על קיום הכלל הראשוני בגירסתו המקורית. לעומת זאת, במקרים שבהם התעוררו שיקולים או אינטרסים נוספים, שלא עמדו ביסוד הכלל הראשוני, ייקבע הסעד הראוי גם מתוך התחשבות באינטרסים אלה. ראש וראשון לאינטרסים שבהם יתחשב בית המשפט בהפעילו את שיקול-דעתו לעניין קביעתן של תוצאות ההפרה והסעדים שבגינה, הוא האינטרס שבהשלטת החוק; ומשקלו של אינטרס זה יעלה ככל שהפרת החוק הייתה מהותית וחמורה יותר. רק במקרים מיוחדים לא יפסוק בית המשפט על ביטולה לאלתר של פעולה מינהלית שנפגמה בפגם מהותי. עם זאת, האינטרס בדבר שלטון החוק אינו היחיד שיש להתחשב בו
בעניין זה יש להבחין בין כללים ראשוניים, המורים למינהל כיצד לפעול, לבין כללים משניים, המסדירים את התוצאות המשפטיות של הפרת הכללים הראשוניים ואת הסעדים בשל ההפרה. לדעתי, התשובה לשאלה אם ניתן לתקן הפרה של כלל ראשוני עלידי השבה אבסולוטית של המצב לקדמתו, תלויה בתשובה לשאלה עד כמה עוררה הפרת הכלל הראשוני אינטרסים שכלל זה לא התחשב בהם. לכן, כאשר ההחלטה המינהלית הפסולה לא הובילה ל"מעשה עשוי" ולא הייתה נושא להסתמכות, או כשההסתמכות לא הובילה לשינוי מצב לרעה, או כשההסתמכות לא הייתה סבירה או לא נעשתה בתום לב, יורה בית המשפט בדרך כלל על קיום הכלל הראשוני בגירסתו המקורית. לעומת זאת, במקרים שבהם התעוררו שיקולים או אינטרסים נוספים, שלא עמדו ביסוד הכלל הראשוני, ייקבע הסעד הראוי גם מתוך התחשבות באינטרסים אלה. ראש וראשון לאינטרסים שבהם יתחשב בית המשפט בהפעילו את שיקול-דעתו לעניין קביעתן של תוצאות ההפרה והסעדים שבגינה, הוא האינטרס שבהשלטת החוק; ומשקלו של אינטרס זה יעלה ככל שהפרת החוק הייתה מהותית וחמורה יותר. רק במקרים מיוחדים לא יפסוק בית המשפט על ביטולה לאלתר של פעולה מינהלית שנפגמה בפגם מהותי. עם זאת, האינטרס בדבר שלטון החוק אינו היחיד שיש להתחשב בו
מצא (מיעוט): אני מסכים לעשיית צו מוחלט אך אין בידי להצטרף להצעתו בדבר השעיית תוקפו של הצו. משבאנו לכלל מסקנה, כי הממשלה לא הייתה מוסמכת להנהיג ולהפעיל הסדר מינהלי הסותר מכול וכול את הוראותיו של חוק ערי ואזורי פיתוח, שוב איננו רשאים להכשיר את המשך קיומו של ההסדר הבלתי חוקי. אכן, יש שמתוך התחשבות בצרכים מעשיים, באינטרסים קנויים או בציפיות קיימות, רואה בית המשפט טעם להשעות את תחילתו של צו היוצא מלפניו. אך, לדעתי, דרך זו איננה פתוחה בפני בית המשפט, כשעניינו של הצו הוא בשימת קץ להסדר שנקבע לגביו כי הוא לוקה באי חוקיות ברורה ומובהקת. כשם שאין הממשלה רשאית לפעול בניגוד לחוק מפורש ותוך התעלמות מקיומו וסתירת הוראותיו, כך אף שיקול דעתו של בית המשפט להתיר לה לעשות כן, ולוא גם לתקופה מוגבלת, הינו מצומצם עד מאוד.
כאשר מתעורר קושי לסווג את מהות הפגם, או כשחומרת הפגם אינה מופלגת, בידי בית המשפט - אם סבר שהנסיבות מצדיקות זאת - להשעות את תוקפו של הצו המתקן. הכוח לעשות כן מצוי בעקרון הבטלות היחסית. אך לא כן הדבר מקום שבטלותו מדעיקרא של המעשה המינהלי נובעת מאי-חוקיות ברורה וגלויה לעין. לאלה מבין היישובים שקיבלו תמריצים על-פי ההסדר הבלתי חוקי, בעוד שלפי החוק לא היו זכאים לקבלתם, אין עומדת ציפייה לגיטימית להוסיף ולקבל תמריצים בניגוד לחוק. ואילו יישובים שזכאותם לתמריצים עומדת להם גם לפי החוק, יוכלו לממש במהרה את זכותם, במסגרת החוק, בלי להיפגע. אשר להיבט המעשי, בכך שמאז תחילתו הניחה הממשלה את החוק כאבן שאין לה הופכין ופעלה בניגוד לו, אין כדי לגרוע מחובתה, ואף מיכולתה המעשית, ליישם את הוראותיו ממועד מתן פסק-דיננו.
באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים
יש להבדיל הבדל היטב בין הכלל המחייב את הרשות המינהלית לבין הסעד על הפרת הכלל הניתן על-ידי בית המשפט. הכלל מצוי במישור אחד, והסעד מצוי במישור אחר. בית המשפט עשוי לשקול, לאחר מעשה, שיקולים שונים מן השיקולים המחייבים את הרשות לפני מעשה. לכן, על הרשות לקיים את חובת השימוע, כפי שהיא מצווה על-ידי ההלכה, ללא קשר לתוצאה הצפויה או האפשרית של הפרת החובה.מה נפקות ההפרה שלחובת השימוע. האם ההפרה מבטלת את ההחלטה מעיקרה? לא בהכרח. לפי התיאוריה של הבטלות היחסית, יש מקום להתאים את נפקות ההפרה (לרבות הסעד הניתן על-ידי בית המשפט) לנסיבות המקרה. והעניין מסור לשיקול הדעת של בית המשפט בכל מקרה. בין היתר עשוי בית המשפט לשקול את חומרת ההפרה; אם מדובר בתקיפה ישירה או בתקיפה עקיפה של ההחלטה; האם ההחלטה מותקפת על-ידי אדם שנפגע במישרין מן ההחלטה או על-ידי אדם אחר; מתי מותקפת ההחלטה; מה הנזק שנגרם לאדם משום שנמנע ממנו שימוע מוקדם ומה הנזק שעלול להיגרם לציבור אם תבוטל ההחלטה; ומה הסיכוי לתקן את המעוות בדרך של שימוע מאוחר.במקרים הרגילים, שבהם החלטה מינהלית מובאת לביקורת שיפוטית בתקיפה ישיר על-ידי אדם שנפגע במישרין מן ההחלטה, כמו במקרה שלפנינו, אפשר להצביע על שלוש תוצאות אפשריות להפרה.
בקצה אחד, יש נסיבות מיוחדות, שבהן העובדה שלא ניתן שימוע מוקדם פוסלת את ההחלטה, ולא ניתן להחיות את ההחלטה באמצעות שימוע מאוחר. בנסיבות כאלה ההנחה היא כי שימוע מאוחר לא יוכל לתקן את המעוות שנגרם. בקצה האחר יש נסיבות, שבהן - אף שחובת השימוע המוקדם הופרה - לא יראה בית המשפט לבטל את ההחלטה. כך אם מניעת השימוע המוקדם לא גרמה עוול. בתווך מצויים המקרים הרגילים. במקרים אלה, בהיעדר שיקולים המוליכים לקצה האחד או לקצה האחר, ההפרה של חובת השימוע המוקדם גורמת לביטול ההחלטה שהתקבלה, אך אינה מונעת קבלת החלטה חדשה לאחר שימוע. במקרים כאלה בית המשפט מחזיר את העניין אל הרשות המוסמכת, כדי שתדון בו מחדש, ובמסגרת הדיון תקיים שימוע כהלכתו. כדי להשתחרר במידת האפשר מן הצל של אותה החלטה, ניתן לעתים להעביר את העניין לדיון מחדש לפני אדם שלא היה מעורב באותו עניין, במסגרת הרשות המוסמכת.
מכבים - ישוב קהילתי במודיעים נ' הועדה לבניה למגורים במחוז המרכז
בראשית 1991החליט משרד הבינוי והשיכון לעשות קיצור דרך, ובמקום לבקש אישור לתכנית מיתאר לעיר מודיעין כולה, החליט להכין תכניות מיתאר חלקיות. היישובים מכבים ורעות התנגדו לתכניות הנ"ל. המתנגדים טענו שלוש טענות עיקריות: ראשית, כי אין הול"ל מוסמכת לאשר תכניות להקמת עיר חדשה; שנית, כי אין לתכנן מיתחמים בודדים בלי שקדם לכך תכנון כולל של העיר; ושלישית, כי תכנית 5מביאה להרס אתר היסטורי ונופי.
פסה"ד:
איני רואה מניעה לאי-מתן סעד בעניין תכניות 4א ו-4ב, הגם שתכניות אלה אושרו ללא סמכות. לבית המשפט הדן בעניינים מינהליים - ולמיצער לבית המשפט הגבוה לצדק - נתון שיקול-דעת המאפשר, במקרים מיוחדים שבהם הדבר נדרש, לסייג את היקף הבטלות של החלטה מינהלית. בנסיבות העניין, על יסוד השיקולים שעליהם עמדתי לעיל, אני מציעה שלא לתת סעד בעניין אישורן של תכניות 4א ו-4ב.
איני רואה מניעה לאי-מתן סעד בעניין תכניות 4א ו-4ב, הגם שתכניות אלה אושרו ללא סמכות. לבית המשפט הדן בעניינים מינהליים - ולמיצער לבית המשפט הגבוה לצדק - נתון שיקול-דעת המאפשר, במקרים מיוחדים שבהם הדבר נדרש, לסייג את היקף הבטלות של החלטה מינהלית. בנסיבות העניין, על יסוד השיקולים שעליהם עמדתי לעיל, אני מציעה שלא לתת סעד בעניין אישורן של תכניות 4א ו-4ב.
הראל נ' מדינת ישראל
המערערת הייתה מעורבת בתאונת דרכים, שבה נפצע אדם. רישיון הנהיגה שלה ניטל ממנה על אתר על-ידי שוטרת. היא זומנה להופיע בתחנת משטרה ביפו למחרת היום. למחרת היום נערך דיון בנסיבות התאונה בין קציני משטרה באותה תחנה. המערערת לא הוזמנה להציג את טענותיה באותו דיון או עובר לדיון. בדיון הוצגו תיק החקירה של תאונת הדרכים וכן נתונים אישיים של המערערת, לרבות הרשעות קודמות שלה בעבירות תעבורה. בסיום הדיון הוחלט לפסול את רישיון הנהיגה של המערערת. כפי שהוחלט, קצין משטרה הוציא צו פסילה של רישיון הנהיגה לתקופה של 60 ימים. לפני שחלפו 60 הימים שנקבעו בצו הפסילה, נמצאה המערערת נוהגת במכונית. היא הועמדה לדין פלילי בפני בית-המשפט לתעבורה באשמה של נהיגה בזמן פסילה, נהיגה ללא רשיון נהיגה תקף ונהיגה ללא ביטוח. בית-המשפט לתעבורה הרשיע את המערערת.
פסה"ד:
זמיר: הפרה של זכות הטיעון היא פגם בהחלטה של רשות מינהלית. מה הנפקות של פגם זה: האם הוא עושה את ההחלטה המינהלית בטלה (void), כאילו לא באה לעולם, או שמא הוא עושה אותה נפסדת (voidable), שאז היא קיימת עד שתבוטל על-ידי בית-המשפט? המערערת טוענת כי הפרה של זכות הטיעון, ומכל מקום הפרה חמורה כמו במקרה זה שבו נשללה ממנה לגמרי האפשרות להשמיע טענותיה בנוגע לפסילת הרישיון, עושה את ההחלטה המינהלית בטלה, כאילו לא באה לעולם. אם כך, יש לראות את צו הפסילה של רישיון הנהיגה כאילו מעולם לא היה לו תוקף. המסקנה היא, לטענתה, שרישיון הנהיגה שלה לא נפסל כלל, ולכן נשמט היסוד לאישום, שלפיו היא נהגה במכונית בזמן פסילה. אין ספק כי הפרה של זכות הטיעון היא עילה בפני בית-המשפט לבטל החלטה מינהלית, לרבות צו פסילה של רשיון נהיגה.
אולם האם הפרה כזאת גורמת מעצמה לבטלות מוחלטת של ההחלטה המינהלית, מיום שההחלטה נתקבלה, אף ללא צורך בביטול ההחלטה על-ידי בית-המשפט? ההלכה בדבר בטלות יחסית (שראוי היה לקרוא לה, לשם הדיוק, חוקיות יחסית) אומרת כי יש להפריד, במסגרת הביקורת השיפוטית על החלטה מינהלית, בין שני מישורים: המישור הראשון – הפגם בהחלטה; המישור השני – נפקות הפגם. במישור הראשון על בית-המשפט לבדוק ולקבוע אם נפל פגם בהחלטה: פגם של חוסר סמכות, הפרה של זכות הטיעון, ניגוד עניינים, שיקולים זרים וכיוצא באלה. אם קבע בית-המשפט, במישור הראשון, שנפל פגם בהחלטה, או אז עליו לשקול, במישור השני, את נפקות הפגם, כלומר את הסעד הראוי. השיקולים של בית-המשפט בשני המישורים שונים מאוד: בכל מישור פועל בית-המשפט לתכלית שונה ובכלים שונים. לפיכך אפשר שפגם מאותו סוג יוביל במקרים שונים לתוצאות שונות, לפי הנסיבות של כל מקרה ומקרה. אם פגם של חוסר סמכות אינו מחייב את המסקנה שההחלטה המינהלית בטלה מעיקרה, אלא המסקנה תלויה בנסיבות, קל וחומר כך בפגמים אחרים, לרבות הפרה של זכות הטיעון.
אחת השאלות החשובות, לפי ההלכה בדבר בטלות יחסית, היא השאלה של דרך התקיפה של ההחלטה המינהלית: האם מדובר בתקיפה ישירה (direct attack) או בתקיפה עקיפה (collateral attack)? דרך התקיפה עשויה להכתיב את תוצאת התקיפה. תוצאה שהיה אפשר להגיע אליה בדרך של תקיפה ישירה, ייתכן שאי אפשר יהיה להגיע אליה בדרך של תקיפה עקיפה. המערערת תוקפת את צו הפסילה בדרך של תקיפה עקיפה ולא בדרך של תקיפה ישירה. מן הראוי שבעל הרישיון יכבד את כוונת המחוקק, ולא ילך בדרך עקיפה, גם אם היא פתוחה, בהיעדר טעם מיוחד לכך. ההלכה בדבר בטלות יחסית מייחסת חשיבות גם לנסיבות המקרה. אך במקרה הנדון לא היו נסיבות מיוחדות שמנעו בעד המערערת לתקוף את צו הפסילה בדרך ישירהההלכה בדבר בטלות יחסית, אף שהיא מתחשבת באינטרס הציבורי, עדיין היא מבקשת לאזן בכל מקרה בין האינטרס הציבורי לבין הצדק הפרטי. לכן יש לשאול גם מה דורש הצדק במקרה הנדון.
התשובה היא שהצדק אינו עומד לצד המערערת. ראשית, לא הייתה הצדקה לכך שהמערערת נמנעה מתקיפה ישירה של צו הפסילה. שנית, בנסיבות המקרה הפגם שנפל בצו הפסילה איננו פגם חמור. אכן, זכות הטיעון של המערערת הופרה, אך היא לא נשללה לגמרי.
מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל
עתירה נגד הטבות שממשלת ישראל נתנה לחברות זרות שרצו להקים מפעל למבנים טרומיים בארץ. טענת המדינה היא שהמפעלים בארץ קיבלו בעבר הטבות, ושהכנסת המפעלים הזרים טובה לתחרות
.פסה"ד:
כהן: מדובר בהתקשרות לשם הכנסת שיטות בנייה חדשות ולכן היא מותרת גם ללא מכרז. לא הוכחה פגיעה בחופש העיסוק. לא הוכח עובדתית חשש לענף הבניה שמחייב לסגור את השוק.
בארה"ב ואנגליה, אין חובה על המדינה להתקשר עם גוף מסויים, גם אם התקשרות עם גוף אחר תגרום לו נזק.אין חובת מכרז כללית על רשויות ציבוריות, לכן הן אינו חייבות לפרסם מראש את תנאי ההתקשרות בחוזה.ביהמ"ש יכול להתערב גם במקרים של חוזים מסחריים, כיוון שרשות ציבורית אינה רשאתי להפלות גם בתחום המסחרי. אולם, זאת בהנחה שיש לאזרח זכות על דרך ביצוע התפקיד הממשלתי.העותרים אינם זכאים לאותן הטבות שקיבלו המפעלים הזרים כיוון שאין כאן סובסידיה של הממשלה אלא חוזה רגיל.
ברק: ביהמ"ש נותן סעד רק לעותר שיש לו אינטרס לגיטימי. העותר צריך להראות זכות עמידה דיונית ומהותית - כלומר, זכות המוכרת ע"י ביהמ"ש. כמו כן יינתן סעד אם הרשות פעלה שלא כדין.במקרה זה, העותרים נפגעו, והם טוענים שהרשות פעלה שלא כדין. ביהמ"ש הגיע למסקנה שיש לרשות שק"ד. האם היא יכולה להפעילו כרצונה? התשובה היא שהיא חייבת לפעול בהגינות (שזה כל מה שלמדנו עד עכשיו...), ואין זה משנה אם מדובר בחוזה מסחרי או כל פעולה אחרת.
אלון: בגדול מסכים, אבל מדגיש שביהמ"ש לא מתערב בנושאים של ניהול כספי של הרשות לכן, אין לקבוע את כלל הסבירות כעילה להתערבות.
קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל
חובתה של המדינה לנהוג בשיוויון חלה על כל אחת מהפעולותיה, גם בהתקשרויות חוזיות. גם בהקצאת קרקעות.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה