יכולים להיות מקרים בהם ההתנערות של הרשות מהפעלת שק"ד יכולה להיות סותרת את תקנת הציבור וזאת לא תהיה שאלת השתחררות. במובן הזה הלכת בלבן לא בוטלה לגמרי אלא שתחומי התחולה שלה צומצמו. העירייה לא יכולה להאציל שק"ד מהותי, למדנו את זה גם בדיני אצילת סמכויות.
משמעות הלכת ההשתחררות
שאלת הצידוק להשתחררות היא קריטית למשמעות של ההלכה. הבעיה היא שלא ממש ברור איך ביהמ"ש מפעילים את הלכת ההשתחררות. הסיבה היא שההלכה מגיעה להכרעה בבימ"ש במקרים נדירים. אפשר להגיד שאם יש כ"כ מעט מקרים אז לא פונים להלכה הזאת וזה טוב. אבל, ברוב החוזים שהרשויות עושות יש סעיפי השתחררות חוזיים. גם כשכבר מפעילים את ההלכה התיקים מועדים במיוחד להסתיים בפשרה. הסיבה היא ששני הצדדים נמצאים בחוסר ודאות לגבי פסה"ד וכדאי להם להתפשר. לרשויות יש אינטרס שלא יתקבלו תקדימים.
פס"ד הקיימים מראים גישה מאוזנת ורף גבוה יחסית להפעלת הלכת ההשתחררות, מה שנותן מידה ראויה של הגנה על המתקשרים. אנו נתיחס למצבים שהם הרשות מתיחסת לחוזים עם אופי כלכלי-עיסקי. יש גם פסיקה על השתחררות מעסקת-טיעון ע”י הפרקליטות. בפסיקה שעסקה בנושא הזה ביהמ"ש אומר שזה כמו השתחררות. לדעתה, השיקולים של עסקאות טיעון הם ייחודיים ולכן לא בטוח שאפשר להשליך.
פס"ד מ"י נ' אינג'ינר פבר – על רקע פינוי סיני. מ"י עשתה חוזה עם פבר לפירוק תשתית. אחרי שנחתם החוזה המדינה מכרה את התשתיות לכח הרב לאומי שהיה אמור להתפרס שם. זה בהחלט יותר אטרקטיבי מבחינת המדינה – במקום לשלם מקבלים כסף, זה טוב לסייע לכח הרב-לאומי. ביהמ"ש קבע שכאשר ההשתחררות באה לשרת אינטרס חשוב של המדינה, גם כאשר יש אינטרס כלכלי לצידה, היא מותרת. שאלה לאחר פסה"ד היא מה אם זה רק כלכלי? בסופו של דבר המדינה הפסידה היא שהתברר שהיא ניהלה את המו"מ עם הכח הרב לאומי במקביל למו"מ עם פבר.
פס"ד קופ"ח נ' עיריית ב"ש – קופ"ח הקימה את סורוקה בב"ש. לב"ש היה אינטרס לתמרץץ את קופ"ח בעיר, ולכן העירייה תהחייבה לתת לקופ"ח הטבות כספיות. לאחר 30-40 שנה, לעירייה נמאס לתת את הפטור מארנונה, ולכן היא ביקשה להשתחרר מהחוזה. צרכי הציבור – הצורך להתשמש בארנונה לטובת התושבים. לקבל טענה כזאת יגיד לכל מי שמתקשר עם רשות שלטונית מאד את הוודאות שלו. לכן הטענה נדחתה – מצוקה כלכלית של רשות כלשעצמה היא לא טעם להשתחררות. ברק-ארז מציעה לקרוא את פסה"ד בצורה יותר זהירה: קופ"ח היא גוף דו-מהותי ולכן המשמעות של העלאת ההשתחררות היא העברת הגרעון ממקום אחד למקום אחר בתוך המדינה; העירייה לא הצביעה באופן חזק ומשכנע על הקשר בין הצורך הכספי להסכם עם קופ"ח.
ההקשר הכלכלי יכול להיות יותר משכנע למשל לגבי החלטת ממשלת רבין להפסיק התקשרויות עם קבלנים לבנייה בשטחים. מעבר לעניין הפוליטי, יש פה טענה כלכלית רצינית של שינוי סדר העדיפויות הלאומי. אם טענה כלכלית לא תאפשר בסיס להשתחחרות, אנחנו נמנע ממשלה חדשה ליישם מדיניות חדשה.
פסה"ד העדכני ביותר הוא פס"ד רגב. היה פה פוטנציאל להערכת הטענה הכלכלית כיוון שהמחיר של המסכות עלה באותה תקופה (הבדל עצום בין הסתמכות לציפייה). אם המדינה היתה אומרת – אנחנו יכולים לקנות מסכות בחו"ל אבל זה יעלה לנו עוד17$ למסיכה – היה יכול להיות מעניין. אבל עובדתית לא היה סיכוי להשיג מסכות בשוק העולמי מספיק מהר.
הלכת ההשתחררות יכולה להיות כלל-רקע לפרשנות חוזים באופן כללי.
סעדים
נניח שהרשות הצליחה להשתחרר עם הצדקה. בהלכת בלבן לא היה שום סעד. אופציית האכיפה יורדת מהפרק.
הנטייה היא להכיר בזכות המתקשר לקבל פיצויים, אחרת לא נעשה שום מהלך מאז בלבן. הנטיה להכיר בפיצויים נזכרת בפס"ד מילר. השאלה היא איזה פיצויים? במקרה של חוזה רגיל נותנים פיצויי קיום. לדעת ברק-ארז כנראה שהפיצויים יהיו רק חסרון-כיס.
השיקולים העקרוניים לכך:
סימבולי: תשלום של פיצויים רגילים מעביר מסר שהרשות עשתה משהו לא בסדר.
מעשי: אם רשות תדע שהפעלת כלל השתחרררות היא תשלום פיצויים מלאים, היא לא תשתחרר מהחוזה. אנחנו לא רוצים ליצור הרתעת יתר מהשתחררות, וההנחה היא שיש נסיבות בהן ההשתחררות רצויה.
אבל למה אין הלכה? ביהמ"ש מעדיף להשאיר עמימות. בפס"ד רגב ניתן פתרון רק לעובדות בלי להכריע בנושא העקרוני. פסה"ד קבע שמדובר בהפעלה של הלכת ההשחררות בנסיבות דמויות-סיכול. לכן גם הפיצויים היו ע"פ סיכול.
הבטחות מנהליות
הבטחה היא מוסד די דומה לחוזה. במשפט הישראלי להבטחה ח"צ אין מעמד משפטי, למרות שיש חוזים דומים, למשל חוזה מתנה או הצעה מזכה. אבל בחוזה מתנה יש הנחה של דו"צ. האם למרות זאת יש תוקף משפטי להבטחות של רשויות?
טיעונים עקרוניים בעד מתן תוקף להבטחות של הרשות:
הגינות ואמון
מגבלה על הכח של הרשות
הרתעה מפני הבטחות פזיזות של הרשות
חסרונות:
לא מתמרץ אנשים ללכת לכיוון החוזי – השיקול הזה תלוי בסוג ההבטחה.
עלול להיות מחיר מבחינת האינטרס הציבורי
כבילת שק"ד של הרשות
ההלכה המכוננת היא פס"ד סייטקס – הבטחה של משרד המסחרר והתעשיה לסיוע ליצואנים. המשרד חזר בו מטעמים כלכליים. מפסה"ד עולה בברור שהעותרות לא חלמו לקבל את הסעד של קיום ההבטחה, אלא ניסו לקבל ה שתק – הן שינו מצב לרעה על בסיס הסתמכות ורצו שהרשות לא תוכל להשתחרר מההבטחה. ביהמ"ש ביסס את פסה"ד על חובת האמון של הרשות, יחסי האזרח והמדינה מבוססים על תו"ל והגינות. ההבטחה היא מחייבת אם היא עומדת במספר תנאי תוקף:
שאלת הסמכות של נותן ההבטחה בעת מתן ההבטחה ומועד המימוש
ההבטחה ניתנה בנסיבות בהן היא נתפסה כמחייבת
אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה – מזכיר את הלכת ההשתחררות
יישום ההלכה
ב-10 השנים הראשונות לאחר פס"ד סייטקס, לא יישמו את ההלכה בלי לבטל אותה. השופטים חששו שיישום ההלכה יביא להצפת תביעות. לאחר מכן זה השתנה.
פס"ד דישון – דישון הוא מושב בצפון שקיבל הבטחה ממשרד החקלאות למכסות גידול עופות לפיטום. המושב השקיע כדי לעבור לגידול פטמים ומשרד החקלאות מודיע שיתנו להם רק 17% מכסות. הסיבה היא ירידת הביקושים לפטמים. ביהמ"ש קיבל את הלכת ההבטחה המנהלית. לא היה צידוק חוקי להוריד להם כ"כ הרבה מהמכסה. יש פה פגיעה מאד חמורה במושב והיתה הסתמכות – למרות שאלה לא תנאים שמוזכרים בהלכה המקורית. אמון הציבור לכאורה אינו קשור להסתמכות.
היום טענות של הבטחה מנהלית יתקבלו גם בלי הנסיבות החריגות של הדישון.
פס"ד אלגרבלי – עיריית רחובות נתנה הבטחה להורים שיתנו הסעות לילדים שלהם שגרים רחוק מביה"ס, למרות שאין זכאות להסעות. העירייה לא נתנה הסעה בטענה שאגד תגברה את הקווים. ביהמ"ש ממש נכנס בעירייה ומקבל את טענת ההורים מטעמי אמון הציבור. כאן לא היתה הסתמכות כלכלית משמעותית.
פס"ד קלחמן – ביהמ"ש לא יאכוף הבטחה אם היא ניתנה בחוסר סמכות או שהיא פוגעת באינטרס הציבורי. היה מדובר בתרגיל מקובל בחה"א שבו הטייסים חתמו על התחייבות לשירות קבע לפני פעולה, כך שאם הם ימותו אז יגידו שהם בדיוק התכוונו לחתום קבע. כשעלו על זה הצבא לא היה מוכן לכבד את ההתחייבות, ואלמנות עתרו לאכוף את זה. העתירה לא התקבלה – היא ניתנה בחוסר סמכות ואכיפתה תביא לפגיעה בשיוויון ובמנהל התקין.
תמיכות מנהליות (סובסידיות/מענקים/כספים ייחודיים)
גם את פס"ד סייטקס אפשר לקרוא כהבטחה לתת תמיכה.
התמיכות הן אמצעי עיקרי של הממשלה לקדם מדיניות, על רקע כלכלי או חברתי ותרבותי.
סמכות
התשובה לשאלת הסמכות מאד לא ברורה. במשך שנים הענקת תמיכות נעשתה לא ע"ב מקור מוגדר אלא תפיסת סמכות כללית. איך זה מסתדר עם חוקיות המינהל? אפשר להגיד שזאת סמכות שיורית של הממשלה. זה לא מפריע כי השלטון מיטיב ולא פוגע. מה אם העירייה נותנת תמיכות? אפשר להגיד שזאת סמכות עזר של העירייה. לצד זאת יש חוקים שמסדירים הענקת תמיכות: חוקים של ענפים חקלאיים מסויימים, חוק עידוד השקעות הון.
פס"ד שמעוני הביא לערעור של הלגיטימציה הזאת. תחילת יישום תוכנית ההתנתקות לפני החוק. הממשלה אמרה שמי שיתפנה מרצון יקבל מקדמה. המתנחלים טענו שזה לא חוקי לתת כספי מקדמות, שהם תמיכה, ללא חוק. העתירה נדחתה ע"ב ההלכה שמכירה בכך שהסמכות השיורית היא בסיס לתמיכות. חשין בדעת יחיד מביע חוסר שביעות רצון מהענקת הטבות נרחבות ללא עיגון חוקי, אך לא מתערב כיוון שמדובר בהסדר ביניים עד שיהיה חוק.
פס"ד ועדת המעקב – תמיכה לאזורי עדיפות לאומית שבמקרה לא כוללים יישובים ערבים. למדנו אותו בהקשר של חוקיות המינהל. התעוררה השאלה מאיפה יש לממשלה סמכות לחלק הטבות מפליגות בלי חוק? חשין מוסיף נימוק אלטרנטיבי לזה של ברק (טעמי שיוויון) – אי אפשר להתבסס על הסמכות השיורית של הממשלה להענק תמיכות בדברים שהם בגדר הסדרים ראשוניים.
ההלכה היא שהממשלה יכולה להשתמש בסמכות השיורית לחלק כספי תמיכות, אבל אם מדובר בתוכנית תמיכות גדולה ונרחבת היא צריכה חוק. ברק-ארז לא בטוחה באיזו מידה הממשלה הפנימה את ההלכה הזאת.
לגבי תמיכות למוסדות ציבור/כספים ייחודיים – נראות יותר חשודות לשחיתות. על רקע נחקק ס' 3א' לחוק יסודות התקציב. הס' אומר שחוק התקציב השנתי צריך לקבוע בצורה מפורשת את הוצאות הממשלה לתמיכה במוסדות ציבור, ולפרט בנפרד את היקף התמיכה בכל סוג של מוסדות. זה אומר שמבחינת סמכות התמיכה צריכה להיות במסגרת חוק התקציב השנתי
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה