הפרטה
א"א אפיין משטרי רווחה ע"פ חלוקת העבודה בין המדינה, המשפחה והשוק. חלוקת העבודה ביניהם היא שאלה מרכזית. כאשר דיברנו על הציר של אונ' מול שיורי, וגלמה מול שרותים בעין, התפיסה הבסיסית היתה שהמדינה מזהה צורך ומספקת אותו. בביטוח סיעוד ראינו שזה לא כ"כ פשוט – יש מעורבות של חברות כ"א, אחריות המדינה משתנה בהתאם למנגנון שנבחר. אבל בכ"ז אפשר להגיד שהתמקדנו במדינה. אבל ע"מ להביןאת המנגנונים במלואם צריך להסתכל גם על אתרים אחרים בהם מיוצרת רווחה: השוק, החברה האזרחית, המשפחה. השאלה של תחום האחריות בין המדינה למשפחה, ומה מקובל להעביר לשוק (זאת שאלה שהרבה פעמים נוגעת לשאלת זכויות נשים, כי עליהן נופל הטיפול). ככל שהאחריות היא של המדינה אנחנו מדברים על המגזר הציבורי, ככל שהאחריות היא על השוק והמשפחה היא נחשבת פרטית. במתחם הפרטי יש פחות לגיטימציה להתערבות של המדינה מחש לפגיעה בחירות ובפרטיות.
לפעמים מדברים על הפרטה כשאלה של הבחנה בין שוק למדינה, אבל המשפחה היא אלמנט חשוב.
הפרטה היא מדיניות שמכוונת להפוך את הדברים לחלק מהמתחם הפרטי. זאת מדיניות שמכוונת להפחית את המעורבות הממשלית בחיי החברה והכלכלה. המטרה הזאת יכולה להיות מושגת באמצעים מגוונים (מאמר של ברק-ארז). המדינה יכולה להשאיר עלצמה סמכויות פיקוח או לא. נוצר מצב שבו האחריות של מגזר הפרטי על סוגיה היא גדלה. זאת תמיד שאלה פוליטית – לנו ברור בארץ שביטוח בריאות הוא אחריות ציבורית. בארה"ב לעומת זאת זה אלמנט שוקי.
המטרות של הפרטה
טיעונים בעד הפרטה שואפים להתגבר על קשיים בניהול ציבורי. הטענה היא שהמגזר הממשלתי לא מנהל טוב – הרבה הוצאות, אין תמריץ להתיעל, בירוקרטיה, אין תודעת שירות. הפתרון הוא עקרונות שוקיים – תחרות (האזרח הוא הלקוח), פעילות למטרת רווח – זה יקדם יעילות. המטרות המרכזיות בהפרטה הן הקטנת הוצאות. הגבלת עלויות (פירסון) היא תמיד אלמנט חשוב של הפרטה, וגם רה-קומ. נשיג יותר גמישות, נאפשר מקום לחדשנות ויצירתיות, נגדיל את חופש בהחירה והנגישות, נגדיל את הלגיטימיות של המדינה.
הביקורת
השוק הוא לא תמיד יעיל – יש כשלי שוק (מונופולים, בעיות מידע, קושי לעבור בין ספקי שירותים).
כאשר עוברים למודל הפרטה, זה הרבה פעמים בלתי הפיך כי הידע של המדינה אובד. זה נקרא – דה-סקילינג.
עצם העברת השירות מהמדינה לשוק היא פוגענית כי ה"זכות" הופכת ל"מצרך". הכנסת ההיגיון של תועלת כלכלית פוגע בשפת הזכויות.
סוגים שונים של הפרטה
1. הקמת חברות לצורך פעילות בעלת אופי עסקי ע"י הרשות – עדיין יש שליטה של הממשלה אבל מכניסים קריטריונים של שוק ע"י יצירת תאגיד. היתה טענה שזאת לא נסיגה של המדינה אלא כניסה של המדינה לשוק, אבל כיום זה כלי להעביר תחומי פעילות מהמדינה לחברות פרטיות. הרבה פעמים בשלב הראשון מתאגדים ובשלב השני מתחילים למכור מניות.
2. מכירה של חברות בבעלות ציבורית – זה האלמנט המוכר ביותר של ההפרטה. בישראל נמכרו, בזק, תע"ש ועוד. זה לא כ"כ מאפיין הפרטה של שירותים חברתיים.
3. ביצוע פעילות שלטונית באמצעות קבלנים פרטיים (מיקור חוץ) – זה מאפיין שרותים חברתיים. המדינה מתקשרת עם חברה קבלנית שתספק את השירות. דוגמה בולטת למקרה בו ניתן שק"ד רחב – תוכנית וויסקונסין. דוגמאות נוספות – הפרטת המוקד הטלפוני של הביטוח הלאומי. יש ביקורת על המהלך, כי השאלה אם זה שירות טכני או שצריך עובדים יותר מקצועיים (מופעל שם שק”ד חשוב).
4. רישוי והענקת זכיונות בתחומים חדשים – נפוץ בשירותים חברתיים. זה יכול להיות גם בתחומים שהמדינה עסקה בהם קודם. למשל ביטוח סיעוד – חברות כ"א צריכות לקבל רישיון מהמדינה לתת את השירות כדי להכנס למאגר של המב”ל. אין חוזה בין המדינה לספקים. ההבחנה בין רישוי למיקור חוץ היא עד כמה המדינה לוקחת על עצמה אחריות.
5. הפרטה על דרך מחדל באמצעות פעילות שלטונית מצמצמת – המדינה מתחילה לדלדל תחום פעילות שלה. התוצאה היא גידול בביקוש לאלטרנטיבה פרטית וזה מוביל לגידול בהיצע. הדוגמאות המשמעותיות ביותר הן בתחום החינוך והבריאות. אין החלטה רשמית להפריט אותם. דוגמה מחינוך – תל"ן (תוכנית לימוד נוספת) – עמותות שמציעות לביה"ס שירותים; שירותים פרטיים וכו'. דוגמה מבירות – ביטוח משלים.
6. הספקת שירותים בתשלום – לפעמים לא תשלום מלא. למשל, פנייה לרופא בקופ"ח עולה כסף; תשלום על כניסה לפארק ציבורי. המשמעות היא שמי שאין לו כסף לא יכול להשיג את השירות.
7. מילוי תפקידים ציבוריים באמצעות המגזר השלישי – לא ברור אם זאת הפרטה. זה מצב בו נוצרים צרכים חברתיים ומי שממלא אותם זה החברה האזרחית ולא המדינה. זה נובע גם מהדלדלות תקציבית של המדינה.
8. מעבר משרותים בעין לגמלה כספית – האמנם זאת הפרטה? אלה שני מנגנונים של מדינת הרווחה שמערבים אחריות של המדינה לצורך החברתי. השאלה האם המעבר מסוג אחד של גמלה הוא יותר ציבורי (שירותים בעין). כאשר המדינה נותנת לקשישים כסף, היא לא מבטיחה להם טיפול.
המשמעות של הפרטה היא שינוי במערכת היחסים בין הפרטי לציבורי. המדינה לא נעלמת אלא משנה את מערכת היחסים עם השוק. ארגוני העובדים בשני הצדדים הופכים לשחקנים חשובים – עובדי מדינה (שלוקחים להם את הפרנסה) מול העובדים במוסד הפרטי.
תפקיד המשפט בתהליכי הפרטה
דב"א אומרת במאמר שההפרטה היא חדשה והמשפט לא התמודד איתה כמכלול אלא באמצעות הפעלת דוק' מקובלות מהמשפט המנהלי. אין חשיבה כוללת.
עד פס"ד שירות בתי הסוהר התחושה היתה שההחלטה אם להפריט או לא היא אידיאולוגית ולא משפטית. ביהמ"ש צריך לוודא שהיא נעשתה בתנאי המנהל התקין. פס"ד שב"ס לראשונה מציב גבול הלרטה דרך השיח החוקתי. עד אז, ראינו שחוקי היסוד עסקו בחיזוק הטיעונים בעד הפרטה – למשל חו"י חופש העיסוק.
פס"ד שב"ס אומר שחו"י כבה"א יוצר גבול נוקשה בין הפרטי לציבורי שאי אפשר להסיט. זאת שאלה מהותית של זכויות אדם
פס"ד שב"ס – תיקון 28 לחוק בתי הסוהר מאפשר להקים בית סוהר אחד פרטי כניסוי. העותרים טוענים שמדובר בהעברה של סמכויות יסוד של המדינה. כליאה היא סמכות אכיפת חוק וזה בלב של האחריות המדינתית. הפעלתן ע"י תאגיד היא פגיעה בזכות אדם והפרה של חו"י כבה"א. ההכרעה היא שתיקון 28 אינו חוקתי – הוא מפר את כבה"א והוא אינו מידתי.
הטענות של העותרים:
1. טענה מוסדית – חו"י הממשלה אומק בס' 1 שהממשלה היא הרשות המבצעת. מכאן שהפעלת כח שלטוני חייבת להעשות ע"י הממשלה. השופטים לא מאד קונים את הטיעון הזה – זה ס' הצהרתי שלא באמת קובע סמכויות. אין הגדרה ברורה של מהי אחריות הממשלה.
2. זכויות – יש פגיעה בחירות ובכבה"א. הפגיעה היא בעצם העברת הסמכות מהמדינה לתאגיד פרטי. לא הוכח שהתוצאה של הפעלת בית הסוהר תהיה פגיעה בכבוד. זה פס"ד מאד תיאורטי. לכן מנגנוני הפיקוח שנקבעו בחוק אינם רלוונטיים. עצם העובדה שמי שכולא יופעל ע"י מטרות רווח פוגע בחירות – הוא לא מוצדק כיוון שלא נעשה למטרות ציבוריות.
דעת המיעוט של לוי – המדינה כיום לא מכבדת את כבה"א של האסירים בגלל בעיה תקציבית. המדינה מנסה לשפר את זה, באמצעות בית סוהר פרטי. אנחנו לא יכולים לדעת אם תהיה פגיעה עד שלא ננסה. יש המון פיקוח של המדינה. אין פגיעה תיאורטית בכבה"א. יש לנו כ"כ הרבה אלמנטים מופרטים במדינה שלא בטוח שהם פחות פוגעניים – למשל אשפוז בבי"ח פסיכיאטרים; תוכנית וויסקונסין. זכויות אדם אינן מוגנות רק בידי המדינה. מבחינת לוי עצם ההפרטה היא לא שאלה משפטית.
הפרטה חלקית
המדינה מפרטיה את אספקת השירותים אבל מותירה את השליטה על אלמנטים אחרים – תכנון, קביעת זכאות, מימון, בקרה. המדינה שומרת לעצמה את הכוחות האלה באמצעות מכרז או רישוי.
המדינה קובעת את: סל השירותים, הזכאות, מימון ובקרה (אפשרות העברה לגוף פרטי). הצרכנים: משתתפים במימון. הגוף הפרטי: אספקה.
כאשר המדינה שומרת רק סמכויות פיקוח זאת הפרטה מלאה.
האם ניתן להתגבר על הבעיות של הפרטה מלאה באמצעות הפרטה חלקית?
כן, אבל רק אם באמת מייצרים פיקוח אפקטיבי.
ביקורת משמאל: בכל זאת יש חשש להפרטה זוחלת – האזרחים מתרגלים לכך שיש גורם שלישי שמספק את השירות.
ביקורת מימין: אנחנו יוצרים מגזר פרטי שתלוי יותר מידי במדינה. זה שוק בלי יתרונות של שוק.
ביטוח סיעוד מזווית ההפרטה
המדינה מספקת את הגימלה אך את השירותים מספק השוק. לאחר שהאדם נמצא זכאי בוועדה המקומית הוא פונה לספק פרטי. הוועדה המקומית קובעת את סל השירותים ומפנה לספקים. המדינה מעבירה את כספי הגימלה אל הספק הפרטי. ראינו שהיקף השעות שמכוסה בגמלה אינו גדול, ואם האדם רוצה יותר טיפול הוא ישלים את השכר מול הספק.
לא כל אחד יכול להיות ספק- צריך לקבל רישיון ולעמוד בתנאי מכרז. פס"ד אגוד נותני שרותי סיעוד – אחד מתוך שורה פס"ד שבהם החברות הפרטיות עותרים לביהמ"ש נגד החלטת המב"ל לייצר הגבלה נוספת עליהם. עד אותו שלב הם היו צריכים רק לקבל רישיון. התחילו להיות הרבה ספקים וירדה האיכות. לכן החליטו לעשות מכרז שהתנאים שלו גבוהים מהרישיון. החברות טענו שיש פגיעה בחופש העיסוק. היו מספר עתירות שכולן נדחו. מ-95 בכל פעם המב"ל כתב מכרז אבל בגלל הלחצים של ספקי השרותים הוא לא עבר. ב-95 היה מצב שבו 50 חברות נדחו ע"י המכרז.
אנחנו רואים שיש בעיה למדינה עם הפיקוח. אנחנו יודעים שהספקים לא עומדים ב-100% בתנאי המכרז ובעיקר לא מגנות על זכויות העובדים.
האם ההפרטה מקדמת תחרות? כן, יש הרבה חברות. מרגע שספק נבחר ע"י הוועדה המקומית אפשר להחליף אותו. לכן יש תמריץ לחברות לתת שירות טוב.
האם ההפרטה מקדמת בחירה? הועעדה קובעת את סל השרותים בהתיעצות עם האזרח. הבעיה היא שאין לו תמיד מידע. בגלל התחרות הקשה, חלק מהספקים מקבלים מידע על סיעודיים ונותנים להם שרותי "טרום חוק", חלקם בחינם, ועוזרים להם לקבל את ביטוח הסיעוד.
- האם זה שירות איכותי ויעיל? הדיעות חלוקות. הרבה טענות הן נגד המב"ל שלא נותן מספיק כסף בשביל לספק שירות טוב. בד"כ החברות מגדילות רווחים ע"ח זכויות העובדים.
המעבר משרותים בעין לגמלה כספית ישאיר את הבקרה והמימון, אבל יחליש את האלמנטים האחרים. יכול להיות שגם הפיקוח יחלש, כי הרי הוועדה המקומית מקשרת בין הספקים ללקוחות.
הרבה מהטענות ביחס למנגנון של ההפרטה החלקית הוא שמדבור בנסיגה של מדינת הרווחה. המדינה היתה צריכה להעסיק עובדי סיעוד, היו להם תנאים טובים, היה פיקוח הולם, זה היה יותר יקר אבל ככה זה אמור להיות. בזה עוסק המאמר של איזנשטדט ורוזנהק. הטיעון שלהם הוא שהפרטה היא לא נסיגה של מדינת הרווחה אלא הבנייה מחדש. המדינה היא עדיין בעלת כח אדיר בהספקת השירותים, אבל ההפרטה משנה את ההבנה ביחסי מדינה-חברה. השוק הפרטי משמש כבלם זעזועים ומגן על המדינה מפני ביקורות שמושלכות עליה כמה תחומים:
- המדינה כספק שירותים – הפרטה חלקית מאפשרת למדינה להתמודד עם תביעות ולחצים מצד קבוצות שונות באוכלוסיה ולא להיות בקו האש. התלונות יוצאות על ספקי השירותים. המדינה מבודדת את עצמה מלחצים ועלויות, ומכשלונות.
- המדינה כמעסיק - המדינה יכולה להתנער מאחריות לזכויות העובדים. ההחלטה לפנות לשוק הפרטי היא החלטה שבאופן מאד מרכזי הונעה ע"י רצון של המדינה לחסוך עלויות.
אבל – אנחנו לא מחלישים את המדינה!
אך האם זהו כיול מחדש ראוי?
האם זה משחק סכום אפס? האם החברה האזרחית באה על חשבון המדינה?
המאמר מראה עד כמה המדינה מעורבת באספקת השרותים. בהקשר של ביטוח סיעוד המדינה יצרה את השוק.
ביטוח הסיעוד נחקק בתקופה של קיצוצים. איכשהו דווקא בתקופה כזאת נפתח מערך רווחה נדיב. באותו הזמן נפתח השוק למהגרי עבודה – כח עבודה זול באופן משמעותי. אלה עובדים שהמדינה ייבאה במיוחד בשביל זה שמוכנים לעבוד יותר בזול. המדינה יוצרת את השוק ולא מעסיקה, זה משליך על תנאי העבודה – עובדי מדינה מוגנים בהסכמים קיבוציים וועד חזק.
יש בעיה שמעבירים את הנטל מקבוצה חלשה אחת לאחרת – מהקשישים לעובדות הסיעוד. הקבוצות נתפסות בגלל ההסדר כנמצאות אחת מול השנייה.
כדי לקיים את צרכי הרווחה נכנסים 2 אלמנטים אחרים: דיני הגירה ודיני עבודה. אם רוב עובדי הסיעוד הם מהגרי עבודה, כמו המצב כיום, צריך להבין את מידת השליטה של המדינה עליהם. היא אחראית על הביקוש ועל היצע העובדים. היא אחראית על גובה המימון כי היא קובעת במכרזים את השכר השעתי המקובל של העובד. עד כמה זו באמת הפרטה? אם המדינה היתה מעסיקה הפגיעה בעובדים היתה נמנעת.
נניח מצב אופטימלי שבו עובדי הסיעוד היו מקבלים את כל מה שמגיע להם, עדיין עולה שאלת השעות הנוספות. רוב מהגרי העבודה עובדים 24 שעות. חוק שעות עבודה ומנוחה מדבר על 8 שעות ביום. סדרה של עתירות לביה"ד לעבודה עסקה בשאלה. אין אחידות בהכרעות. זה הגיע לבג"צ ובג"צ החליט לא להתערב ואמר שהמחוקק צריך לקבוע. רוב המעסיקים לא משלמים שעות נוספות.
צריך את 3 האלמנטים (ביטוח סיעוד, הגירה, עבודה) שבלעדיהם זה לא היה עובד.
בגלל שעובדי הסיעוד מקבלים מעט כסף, יש כאן אלמנט דה-קומ' משמעותי. יש ניתוק בין היכולת לשלם לבין קבלת השירות. להעסיק עובד סיעוד 24 שעות ביממה זה לא נורא יקר (1000$ בחודש). יש גם מניעת ריבוד משמעותית ,כי אנשים שעבר לא יכלו להרשות לעצמם עובד סיעוד עכשיו יכולים. יש גם דה-פמי' משמעותית – קשישים לא עוברים לגור עם הילדים כי הם יכולים להעסיק מישהו. זה משמעותי גם לקשישים וגם לנשים שהן המטפלות המסורתיות. בולט המשולש של מדינה-שוק-משפחה.
אחת התכליות של ביטוח סיעוד היא לסייע למשפחה ולא להחליף אותה. פס"ד יוליה פלך – היא גרה עם המשפחה שלה, וביטוח סיעוד לא נועד להחליף את המשפחה. בן משפחה שגר עם הקשיש אמור לעזור לו. אבל עד כמה זאת רק רטוריקה? הרי עובד הסיעוד מחליף את המשפחה בפועל. הוא חוסך לאנשים רגעים מאד קשים של טיפול בהורים סיעודיים.
לסיכום: תופעה מרשימה של דה-קומ, מניעת ריבוד, דה-פמי'. מצד שני, הגענו לזה רק בזכות מהגרי עבודה.
הטיעון של רוזנהק – התרחבות מדינת הרווחה כמעט תמיד אפשרית ע"ח קבוצה אחרת.
מהגרי העבודה הם קבוצה מאד חלשה. יש טענות שלא צריך לתת להם שכר מינימום או שעות מנוחה – הרי בשבילם גם זה מה שהם מקבלים זה המון. יש הרבה טיעונים נגד זה – אנחנו רוצים לציור פה אוכלוסיית עבדים?
ביטוח בריאות – דוגמה נוספת להפרטה
ברור לכולם בארץ שיש אחריות ציבורית על בריאות. השאלה היא איך מבנים את מערכת היחסים בין השוק, המדינה והאזרח. המערכת הציבורית מורכבת מתמהיל של מוסדות וארגונים פרטיים וציבוריים. נתמקד בקופ"ח.
מבחינה היסטורית:
לפני קום המדינה סופקו שרותי בריאות ע"י ארגוני עובדים. ב-1920 קופ"ח של ההסתדרות נוסדה. במקביל היה מערך של בי"ח שהוקם ע"י נשות הדסה.
ב-48 עלתה השאלה של חלוקת האחריות לשרותי בריאות. היו 4 שחקנים מרכזיים: עד 94 לא היה ביטוח בריאות ממלכתי. המערכת לא היתה ציבורית באופן מוצהר. לא היתה חובת ביטוח לאזחרםיו חובת מימון לאזרחים.
1. קופ"ח הראשונה היתה כללית. היא גוף פרטי ללא כוונת רווח אבל נתון לרגולציה של משרד הבריאות, ומממומן במידה רבה ע"י המדינה. נגבו דמי חבר רגרסיביים – סכום קבוע. רק חברי הסתדרות יכלו להיות חברים בקופ"ח כללית. היא נחשבה כקופ"ח ציבורית, למרות שהמבנה שלה לא היה שונה. היא היתה ענייה יותר – היו בה יותר קשישים, חולים כרוניים ועניים. מכבי ומאוחדת נחשבו יותר פרטיות והן הפעילו סלקציה בבחירת החברים. לכן הם העדיפו צעירים בריאים.
2. במקביל היה את משרד הבריאות – תפקיד כפול – כשהוא הוקם הופקד עליו לספק שרותים בעצמו. התחומים המרכזיים הם בריאות הנפש, רפואה מונעת, גריאטריה. בו"ז הוא הרגולטור – מפקח על קופ"ח. בין היתר בגלל זה כשעבר החוק ב-94 לא היתה תחושה חזקה של הלאמה.
3. בי"ח – מערכת האשפוז בישראל היא מאד מורכבת, כוללת גורמים ציבוריים ופרטיים.
- רפואה פרטית – בחלקה מופיעה בתוך המערכות הציבוריות. למשל שר"פ – שימוש במערכת הציבורית כפלטפורמה למערכת הפרטית. יש יותר בי"ח פרטיים. במקביל מתפתחת רפואה שחורה – בעצם שוחד כדי לקצר את התור. התפתח שוק ביטוחי שעובד עם השר"פ וביה"ח הפרטיים.
כבר משנות ה-50 יש ניסיון להעביר חוק ביטוח בריאות ממלכתי בישראל. ועדת קנב הציעה לחקוק אותו. ההסתדרות ומפא"י התנגדו לחוק, בגלל שההסדר הקיים אז נתן הרבה כח להסתדרות. לאנשים היה אינטרס להצטרך להסתדרות כדי שיהיה להם ביטוח בריאות. היה קהל שבוי, ודמי החבר להסתדרות כללו ביטוח בריאות. זה איפשר להסיט כספים ממערך הבריאות למטרות אחרות.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה