גריעות תכנוניות
יש הרבה ניסיון עם גריעות תכנוניות והפקעות בנושא מק' ודגן מציע להשתמש בזה בתחומי קניין אחרים.
המסגרת הדוקטרינרית
א. מי יכול לתבוע?
ס' 197 לחוק התכנון והבנייה –זכות הפיצוי על פגיעות במק' של מק' שבתחום התוכנית או גובלים בה (למי יש זכות תביעה). פס"ד ברעלי קבע שזאת ההלכה. בפס"ד ורון היתה דעת מיעוט שרק מי שבתחום התוכנית יכול לתבוע. הסיבה להכיר בפגיעה עקיפה – ערך המק' ירד. הסיבה להגביל את זכות התביעה – ודאות משפטית. בברעלי מוזכר גם נטל הקטנת הנזק. יש אותן דרכי מחשבה כמו של נזיקין כי יש פה ירידת ערך.
ס' 201 – המחוקק מגביל את התביעה להשקעות שנעשו לפני פרסום ההודעה ברשומות. נועד למנוע השקעת יתר. אפשר לבקר את צורת הפרסום – אנשים לא קוראים את הרשומות.
ב. היחס בין 197 ל-200
ס' 197 קובע לכאורה זכות פיצוי בלתי מסוייגת. ס' 200 קובע רשימה של ייעודים שאם התוכנית היא מסוגם אין זכות פיצוי אוטומטית, אלא בכפוף לדרישות הסבירות והצדק. הדיון לא נעשה בתוך ס' 197. ס' 200 כולל בערך את כל השינויים שנעשים בתוכניות מתאר. החוק הזה הוא דוגמה למקום בו המחוקק דורש מביהמ"ש להפעיל שק"ד שיפוטי, זה חוק מודרני ולא איזו פקודה מנדטורית. לדעת דגן שק"ד השיפוטי צריך להיות ברמת קביעת הנורמה ולא במקרה הספציפי ע"מ לשמור על ודאות.
פס"ד פרי הארץ (לפני חוק היסוד) – פס"ד דרמטי מ-3 סיבות.
1. במובן המעשי – לפני פרי הארץ שני המצבים היחידים בהם נגרעי מקרקעין קיבלו פיצוי הם כאשר התוכניתאמרה שהקרקע מיודעת להפקעה או הורידה את הערך כמעט ל-0.
2. במובן סוג השיח – מלץ משנה את השפה בה מדברים על נטילה שלטונית. מדבר על פיצוי ככלי הפנמה, על צדק חלוקתי (לא הגיוני שאדם יישא בנטל שכל הקהילה נהנית ממנו), מצבים בהם מבחינת רווחה מצרפית פיצוי מלא עשוי להביא להרתעת יתר של הרשות (למשל עניני בטיחות), חשש מעודף תביעות.
3. בהיבט הדוקטרינלי – "חלוקת" העבודה בין סבירות לצדק – סבירות זה התוכנית, צדק זה לאדם. לא השתנה הניתוח לגבי הצדק מאז פרי הארץ, זאת ההלכה. לגבי הסבירות: מתיחסת רק לירידת ערך המק'; בודקים את כל הגריעות ומחברים אותן; ראוי שביהמ"ש יחליטו מהו ה-% פגיעה שנחשב בלתי סביר.
בפס"ד הורוביץ, עולה השאלה האם האמירה של מלץ שבסופו של דבר צריך להתכנס לכללי אצבע מספריים מקובלת. השאלה השנייה שנשארת פתוחה היא בהנתן שהמבחן הוא טכני, מהו האחוז?
לפני הורוביץ, ביהמ"ש התכוונן על 15-20%. השאלה השלישית הפתוחה היא נורמטיבית – ניתן לפרש את פסה"ד בשתי דרכים:
א. כמעט תמיד יהיה פיצוי (חשין בהורוביץ). הסיבות לפירוש זה: בפועל, ביהמ"ש לקח מצב בו בפועל לא היו מקבלים פיצוי והפך אותו למצב בו כן מקבלים; מדובר בפסה"ד על כלל (יהיה פיצוי) וחריגים, כאשר החריגים הם זניחים; יש התיחסות לדוק' של זוטי דברים מדיני נזיקין; השיקול היחיד בהקשר של צדק חלוקתי הוא של צדק מתקן – מי שלקחו לו צריך לקבל פיצוי.
ב. צעד ראשון וזהיר לפיתוח תפיסה ליברלית-פלורליסטית של קניין בדיני נטילה שלטונית. הסיבות לפירוש הזה: שינוי השיח לשיקולי רווחה מצרפית וצדק חלוקתי, שאמורים לעצב את הדוקטרינה. אבל, מלץ לא בודק מה השיקולים האלה באמת.
לגבי רווחה מצרפית – מלץ מתיחס לתמריצים של הרשות ולא מתיחס לבעלי המק'. לגבי הרשות, מלץ אומר שפיצוי הוא אמצעי של הפנמה. אבל התמונה היא הרבה יותר מורכבת, מלץ אומר שיעיל תמיד לתת פיצוי וזה לא נכון. הניתוח המלא: הרשות צריכה אמצעי הפנמהבעיקר כאשר מדובר בקבוצות חלששות או בבודדים שאינם מאורגנים. היא פחות צריכה אמצעי הפנמה בדמות פיצוי כאשר הקרקע שייכת לחזקים ולעשירים. הסיבה היא שפיצוי איננו התמריץ היחיד שפועל על הרשות והם יותר חשופים ללחצים מצד החזקים גם כאשר הם לא מושחתים. נימוק הפיצוי אינו חזק באותה מידה בכל המצבים. כדי שההפנמה לא תהיה מוטה מבחינת רווחה מצרפית, צריך לא לתת פיצוי אחיד. פיצוי אחיד בוודאות מביא להפנמה לא טובה (פס"ד אביבים).
תמריצים לבעלי מק' – שני שיקולים – אחד תומך בפיצוי מלא –אחרת אנשים לא ישקיעו במק' וישקיעו פחות מידי במק' שלהם (כי במק' תמיד יכולות להיות גריעות תכנוניות). קפלו טען שזה שיקול שגוי בעליל, ושאסור לפצות בעלי מק'. הסיבה – לתמרץ אותם לשקול היטב באיזה מק' להשקיע. ראשית, אנחנו לא רוצים השקעה מקסימלית אלא אופטימלית (כמו ס' 201 – לא להשקיע במק' "פגיעים"). שנית, מי שקונה מק' עושה בדיקות כמו מי שקונה מניות. הם יכולים גם לקנות ביטוח או לפזר את ההשקעה שלהם. נוסחת פיצוי אחידה היא לא יעילה, כי צריך להראות לאנשים את הסיכונים ע"מ שיתנהגו ביעילות. ככל שבעלי המק' יותר חלשים, כך מנק' מבט של רווחה מצרפית (רשות+בעלי מק') יותר נכון לתת פיצוי, אבל אסור לתת נוסחה אחידה.
לגבי צדק חלוקתי – כולל מס' שיקולים: 1. פרופורציונליות – היחס בין הפגיעה באדם לפגיעה באחרים שנהנים. 2. קהילה – "הדדיות ארוכת טווח". בהקשרים קהילתיים לא נכון ליצור מצב של התחשבנות על כל דבר, כי יש סיכוי שהאדם בסוף יהנה (הורוביץ). 3. הגנה מוגברת על החלשים. פיצוי אחיד פוגע באופן שיטתי בחלשים.
איך אפשר ליישם את זה? מבחן % ירידת ערך המק' הוא כלל קירוב ערכי. במונה יש את שווי ירידת הערך ובמכנה את ערך המק' לפני הגריעה. הערה לגבי המכנה:
פס"ד Penn Central – זאת התחנה המרכזית בניו יורק. פן סנטרל היתה הבעלים של התחנה ותיכננה לבנות שם מגדלים גבוהים. הוועדה לשימור אתרים של ניו יורק החליטה לשמר את הבניין, כך שאי אפשר לבנות שם מגדלים. המכנה צריך להיות שווי המק' של פן סנטרל בשכונה ולא רק בתחנה. הסיבה היא הדדיות ארכות טווח – פן סנטרל נהנתה מהמון דברים שעיריית נ"י עשתה. במקרה זה לפן סנטרל לא הגיע פיצוי. כך המבחן הטכני מפנים לתוכו שיקולים חלוקתיים. העשירים יקבלו פחות פיצוי. זהו צדק חלוקתי צנוע – הקטנה של המצבים בהם התמריצים יהיו רגרסיביים.
המבחן הטכני של ירידת הערך יעבוד ככלל קירוב נורמטיבי אם הוא יהיה גבוה מ-2%, כי אז אני אהיה מעל לרף וביל גייטס יהיה מתחתיו.
כך ניתן לקרוא את המבחן הדוקטרינרי של מלץ כתומך בעמדה הליברלית-פלורליסטית.
פס"ד הורוביץ – הגריעה היא 11.8%. ברור שפסה"ד רוצה לתת הלכה, למרות שכולו אוביטר. טירקל בדעת רוב קבע בע"א שהפגיעה המוצדקת לפיצוי היא מעל 2-3%. ברק קבע שלהלכה של טירקל אין תקדים באף מדינה בעולם. ב-ד"נ כל השופטים כולל טירקל דוחים את העמדה.
[גודהארט וסלמונד התווכחו על מה זה הרציו. סלמונד אמר – לפי הכלל שביהמ"ש מצהיר עליו. גודהארט – תלוי מהן העובדות המהותיות להכרעה. ע"פ סלמונד, הכלל של ע"א הורוביץ אינו קיים.]
3 שופטים אמרו ש-11.8 זה לא סביר, 3 אומרים שזה סביר אבל העירייה התנהגה בצורה לא הוגנת והצדק אומר שהורוביץ צודקת. בקיצור – קשה לקבוע מה באמת אוביטר.
אור מאמץ את עמדת ברק ומרחיב את התשתית הנורמטיבית שלה (זאת עמדת דגן כמובן). הוא אומר שהפחתת הפיצוי אינה עונש אלא גילום של החובה כלפי הציבור. הוא מבין את הצורך לקבוע כלל בפסיקה. הוא מכניס את חשיבות האינטרס הציבורי ואת מידת הפיזור של הנזק, וזאת לא רשימה סגורה. במקרה זה – הפגיעה סבירה.
חשין, דורנר וטירקל – עיקר זכות הקניין אינו בחובות אלא בסמכות של הבעלים. הנימוקים של חשין – תובעים מבעלי מק' מסויימים מה שלא תובעים מאחרים וזה לא הוגן; יש אלטרואיזם כפוי וזה לא באמת "אחריות חברתית". השיקולים של מידת הפיזור והאינטרס הציבורי הם משניים. מידת ירידת הערך צריכה להיות עם רף נמוך, כיוון שמדובר על צדק מתקן. לכן 11.8% זה לא סביר.
עמדת דגן: מסכים עם כמה דברים של חשין דווקא:
צריך ליצור דין אחיד לגריעות תכנוניות ולהפקעות. מנ' המבט של האזרח ושל הקהילה זה אותו דבר. [במשפט האמריקאי יש הפרדה ברורה –בהפקעות יש 100%, בגריעה תכנונית יש פיצוי במקרים קיצוניים של פגיעה ישירה. ]
צריך להתעלם לחלוטין מפיזור הנזק והאינטרס הציבורי ולחזור להלכת מלץ. חיוניות האינטרס הציבורי – התשובה לשאלה "האם הפרוייקט הזה חשוב" היא חשובה, אבל לא בהקשר החלוקתי. אפשר להשתמש בכל מיני אמצעים כדי להפנים את הרווח ה"אמיתי" של הפרוייקט (גם אם הוא לא כלכלי מיידי). אפשר להעלות את המס העירוני או לפרוס את תשלום הפיצוי. פיזור הנזק – היא חשובה אבל לא צריך להשתמש בה כשיקול נפרד. במקום לחשב את שווי ירידת ערך המק', מחשבים את (שווי ירידת הערך פחות הירידה המשותפת לכל הנהנים). כלומר מראש מתיחסים לנטל העודף על בעל המק' כאשר מחשבים את הפגיעה. זה יוצר כלל מדוייק וזה נפלא!!! לסיכום ההלכה היא מעומעמת שלא לצורך.
איך מחליטים על % הפגיעה שעליו מפצים?
|
| שימוש קהילתני | שימוש כללי |
| מק' חליפיים | המקסימלי המותר בשיטה – בין 15-20 (סיכוי גבוה להדדיות ארוכת טווח, אין ערך אישיות) | באמצע |
| מק' מכוננים | באמצע | זוטי דברים |
הנוסחה היא (שווי ירידת הערך פחות הירידה המשותפת לכל הנהנים) / (ערך המק' לפני הגריעה בכל שטח הקהילה). הכלל הזה כולל את כל הערכים של רווחה מצרפית וצדק חלוקתי ועדיין יישאר לנו כלל.
הפן הנורמטיבי – למה חשוב להכיל את הערכים האלה בדיני קניין? דיברנו על זה כבר. בכ"ז תגובה לחשין:
הטענה של אלטרואיזם כפוי היא מופרכת. על פיה צריך לבטל את עוולת הרשלנות, כי היא פוגעת ביכולת של אנשים להיות אלטרואיסטים "באמת". העמדה של חשין שוכחת את ההשפעה המעצבת של המשפט.
הטענה שרק אחד נושא בנטל וזה לא צודק – תהיה פגיעה אינדיבידואלית אבל בגבולות מסויימים. בהדדיות ארוכת טווח הפגיעות יתקזזו.
צדק אופקי – בין אנשים ששייכים לאותה קב' אוכלוסיה. צדק אנכי – בין עשירים לעניים. שני סוגי הצדק חשובים, חשין בעצם אומר שהאופקי יותר חשוב. הוא מוכן לפגוע באנכי (באמצעות פיצוי אנכי) על מנת שלא לפגוע באופקי. זה לא "צדק חלוקתי".
גם אם חשין צודק והחריגים נקבעו בחוק בגלל סיבה שאינה ראויה (הרשויות המקומיות רצו הנחה כי אין להן כסף), ניתן לפרש הוראה שאינה ראויה בצורה צודקת. זה בדיוק תפקידו של השופט.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה