המשך מנגנוני חלוקה – האמת זה רק מבוא אז לא צריך לסכם.
מנור – הזכויות במדינת הרווחה תלויות בשגשוג הכלכלי של המדינה. יש טיעון שכיום מדינת הרווחה לא מוצלחת כלכלית. האם המדינה יכולה בכלל לשאת בעלות הזאת?
הטיעון בקורס יהיה שהמשבר במדינת הרווחה לא מביא להעלמות שלה אלא לשינוי שלה.
פירסון מציע לחשוב על 3 צירים שדרכם נבין את השינוי במדינת הרווחה. מדינת הרווחה מלווה בשני מאפיינים – מצד אחד אנחנו בתקופת צנע, אין כסף. מצד שני, הוא פועל על רקע פופולריות גדולה של מדינת הרווחה. צירי השינוי:
1. רה-קומ' – המדינה מנסה להגביר את התלות בשוק הכלכלי. למשל, תוכנית ויסקונסין – רוצים שאנשים יעבדו. רוצים להגביל את האפשרויות של האזרח כך שלא תהיה לו ברירה אלא להשתתף בשוק העבודה. זה הרבה פעמים מוצא את ביטויו בהחלשת ארגוני עובדים. בישראל אפשר לראות את החלשת ההסתדרות. זה לא אומר שמעסיקים הם נגד מדינת הרווחה, בד"כ הם דווקא תומכים בו (למשל מעדיפים שהמדינה תשלם על חופשת לידה).
2. הגבלת עלויות – מדינת הרווחה יקרה מידי בגלל תהליכים דמוגרפיים, טכנולוגיים, שינויים במבנה המשפחה, מעבר לשוק עבודה מבוסס על שירותים. לכן צריך להגביל עלויות. להפחית את הגרעון הכלכלי. הרבה פעמים הגבלת עלויות קשורה למיסים. הפחתת נטל המס מפחיתה את היכולת של המדינה לתמוך ברווחה.
3. כיול מחדש – לוקחים מנגנונים קיימים של מדינת הרווחה ומנסים לבדוק האם הם הולמים את המטרות שלשמם נוצרו. יש שני סוגים:
1. רציונליזציה – מבקשים לשפר את האופן שבו משיגים יעדים קיימים. למשל, חופשת מחלה בשבדיה. היה מאד קל לקבל דמי מחלה וזה היה מאד נדיב. אחוז הנעדרים מהעבודה היה מהגבוהים בעולם. הגיעו למסקנה שיש ניצול לרעה של המערכת. שינו את החוק כך שקיצרו את התקופה המקסימלית, הוסיפו תקופת המתנה לקבלת דמי המחלה, והתוצאה היתה שאנשים לקחו פחות. הפואנטה היא שלא כל שינוי הוא הקטנה של מדינת הרווחה, יש גם קיצוצים שהם פשוט הגיוניים.
2. עדכון – מזהים מטרות חדשות או צרכים חדשים של האוכלוסיה. למשל, מתחילה לקחת אחריות על אמהות חד-הוריות; הרחבת קצבת הזיקנה לעקרות בית.
לסיכום – לא כל התהליכים במדינת הרווחה נחשבים פגיעה בה.
דורון – למעט עידכון, כל השנויים האחרים נתפסים בתור פגיעה במדינת הרווחה. זה מה שדורון מזהה כפגיעה באוניברסליות.
האלמנט המרכזי במדינת הרווחה הליברלית הוא רה-קומ'. האלמנט המרכזי במדינות השמרניות הוא כיול מחדש. האלמנט המרכזי במדינות הסוצ'-דמוק' הוא הגבלת עלויות (אבל גם במודלים האחרים).
זה נראה מוזר שדווקא במדינות עם רמות קומ' גבוהות, אנחנו רואים נסיגה באלמנט הזה. ההסבר לכך הוא שאלה מדינות שבהן בין כה וכה אין תמיכה חברתית רחבה למדינת הרווחה. האתגר המרכזי שיש למדינת רווחה ליברלית הוא איך לאזן את הקומ' עם המטרות של מדינת הרווחה שעדיין רוצים להשיג אותן.
אחת הדרכים היא להבטיח שכר הוגן לעובדים (לא רק שכר מינימום) שיבטיח להם קיום מכובד. אופציה נוספת היא מתן תוספי שכר דווקא לאוכ' העובדת.
אוניברסלי מול שיורי
מבחינת דורון, זאת שאלה בוערת, מעבר למדינת רווחה שיורית זה נורא.
הגדרות
מנגנון אוניברסלי – מבצע חלוקה אחידה לכלל האוכלוסיה ע"ב אזרחות. אין מבחני אמצעים. מאפיינים חשובים של משטר הרווחה הסוצ'-דמוק'.
דורון טוען שהבסיס למדינת הרווחה הישראלית הוא אוניברסליות. בפועל, זאת אולי היתה השאיפה, אבל רק בשנות ה-70 המדינה באמת אופיינה כאוניברסלית. בשנות ה-80 היא כבר החלה להפוך לשיורית.
מנגנון שיורי – מבצע חלוקה ע"פ יכולת כלכלית – מבחן הכנסה או מבחן אמצעים. מבחן אמצעים בודק לא רק הכנסה אלא גם האם יש רכב וכו'. לפי הגישה השיורית, ההטבות בעין או בכסף ניתנות למי שהאמצעים שלו נמוכים מסף מסויים. לכוון את הסיוע רק למי שנזקק. נקרא גם סיוע ממוקד.
לכאורה זה ויכוח טכני איך לעצב את מנגנוני הרווחה. למה הדיון הזה כ"כ משמעותי?
ע"פ הניתוח המקובל כאשר עוברים לקצבאות שיוריות זה קיצוץ במדינת הרווחה. זה הדיון הכי משמעותי. הוא מבטא תפיסות שונות ביחס לאזרחות ולתפקיד המדינה. זה הדיון על זכויות חברתיות. מדינת רווחה אונ' מבוססת על זכויות חברתיות. אנחנו שואלים האם תפקיד מערך הרווחה הוא רק לשכך את האלמנטים הבלתי-נסבלים של הקפיטליזם או שהוא נדבך של הכלכלה והמשק. דורון מדגיש שגם האוניברסליות לא נוגדת את הקפיטליזם. הבחירה בגישה אונ' או שיורית משפיעה מבחינה חלוקתית – במבחן התוצאה הגישה הזאת מקטינה את פערי ההכנסה באופן שוויוני יותר. זה ויכוח גם על איך החברה צריכה להראות.
טיעונים נגד האוניברסליות: זאת גישה לא אפקיטיבית ולא יעילה. היא מביאה לבזבוז ולא לחלוקה מחדש. אם נותנים גם לעשירים וגם לעניים בעצם נותנים לעניים פחות.
טיעונים בעד:
- מביאה לכיסוי שוויוני ולסולידריות. החלוקה ניתנת ע"ב זכויות. הזכויות קיימות לכל מי שבעל מעמד אזרחות. זה מגביר את הסולידריות החברתית, יוצר תחושת שייכות עמוקה של האזרח לחברה ולמדינה, לקבל משהו ממדינת הרווחה זה לא סטיגמה. הזכויות החברתיות הן חלק ברור מהאזרחות. שיוריות מחתימה חלק מהאנשים בסטיגמה. הם מרגישים כשלון. זה יוצר מיסוי אפקטיבי כבד על עניים, כי ברגע שאדם מצליח להגיע להכנסה מסויימת שוללים ממנו את הגמלה. זאת מלכודת העוני. בעית ההכתמה ומלכודת העוני יוצרים בעיות דיווח: יש אנשים שזכאים לקבל גמלאות אבל לא רוצים את הסטיגמה ולכן לא ממצים את הזכויות; מצד שני, בגלל בעית התמריצים אנשים לא מדווחים על הכנסות ומנצלים לרעה את התוכניות. שתי הבעיות האלה פוגעות באפקטיביות של המערך.
- כוללת בתוכה את מעמד הביניים – גם הוא מרוויח. זה מביא לתמיכה פוליטית רחבה.
- הבטחת מיצוי גבוה – מנגנון הרווחה מגשים את מטרותיו באופן כמעט אופטימלי. כל מי שמגיע לו- מקבל.
- יותר יעיל מנהלית – יש פחות דברים שצריך לבדוק.
- רמת הגמלאות המוענקות – אמפירית, גובה הגמלה מושפע ממבנה הגמלה. במדינת רווחה שיורית יש תמיכה פחותה של מעמד הביניים בקצבאות והגמלאות נמוכות יותר מאשר במסגרת האוניברסלית. זה לא מאפיין הכרחי של השיטה, זה פשוט ככה.
עד כמה יש דיכוטומיה בין אונ' לשיורי? המאמרים שקראנו להיום מראים שזה רצף. גם בגמלאות אונ' יש את חלק מהבעיות של גמלאות שיוריות. מנור מראה שלמרות הרטוריקה של זכויות חברתיות, האוניברסליות דווקא מחלישה את הזכות. הפסיקה של ביטוח אמהות מראה שגם קיצבה אונ' הרבה פעמים מותנה בתנאים שמקדמים תכליות חברתיות שונות.
פס"ד מנור – האם קיצוץ בקצבת הזקנה הוא חוקתי. קיצצו 6% וגם הקפיאו אותה. הטענה שזה פוגע בכבוד, זכות בטחון סוציאלי וקניין. בג"צ טוען שאין פגיעה בכבוד או בטחון סויציאלי בגלל שזאת זכות אוניברסלית. הזכות לבטחון סויציאלי תלויה במשטר הרווחה. ישראל היא מדינת רווחה ליברלית ולכן הזכות לבטחון סוציולי היא רק הזכות לתנאי מחייה בסיסיים. גם הזכות לכבוד היא הזכות לתנאי מחייה בסיסיים. מה שאמור להבטיח את תנאי המחייה הם דמי הבטחת הכנסה. מי שמקבל הבטחת הכנסה לא מקצצים לו את הקיצבה. קיצבה אוניברסלית לא יכולה להיות קשורה לתנאי מחייה בסיסיים. באופן פרדוקסלי זאת כבר לא זכות חוקתית.
במדינה סוצ'-דמוק', קצבה אונ' היא באמת זכות. אבל במדינה ליברלית, אז זכות אונ' אינה חזקה במיוחד.
המאמר של גוף
הוא מגבר על טקססונומיה של מבחני אמצעים. גמלה שיורית אינה גמלה אחת. מה שמבחין בין גמלה אונ' לשיורית זה לא שאחת מותנית והשנייה לא – שתיהן מותנות. גמלה אונ' מותנית נסיבתית וגמלה שיורית מותנית נסיבתית + מבחני אמצעים. שני סוגי מבחנים:
- עוני – מבחן נוקשה מינימלי
- כללי – מעל עוני. באופן עקרוני, אפשר לבחור מבחן אמצעים שכולל 90% מהאוכלוסיה.
כאשר מסווגים כך את הגימלה השיורית, רואים שהיא מאבדת את החסרונות שייחסנו לה. ככל שיש לנו מבחן הכנסה נדיב יותר, הגמלה יכולה להיות בעייתית פחות – פחות סטיגמתית, לכן יש פחות בעיית דיווח חסר ויתר, יש יותר תמיכה פוליטית.
יש גם שאלה לאיזה עניים אנחנו נותנים את הגימלה – גימלת נכות נתפסת כפחות סטיגמתית מגמלה של עוני סתם.
כאשר מזהים את ריבוי הצורות של גמלה שיורית אנחנו יכולים לראות שלא כל הבעיות של מנגנונים שיוריים נמצאים בהכרח במבחני הכנסה. חלק מהבעיות נשארות אבל לא נמצאות שאותה עוצמה בכך גמלה שיורית. לכן אם אנחנו חושבים שראוי שגמלה תהיה שיורית, עדיין אפשר להתגבר על הרבה בעיות.
גל, שלו ואיזנשטדט
גישה אחרת להתסכל על הרצף בין אונ' לשיורי. בד"כ משייכים חוסר מיצוי (חוסר יעילות אופקית) לזכויות שיוריות. שיעורי המיצוי נוטים להיות נמוכים בגלל שההליך הבירוקרטי מורכב. יש גם אלמנט של התנהלות המנהל – כמה זמן לוקח לטפל בבקשה, מה סיכויי ההצלחה וכו' – אם קשה לקבל קיצבה אנשים פשוט מוותרים על המאמץ. בעיה נוספת היא מחסור במידע – אנשים לא מודעים לקיצבה. אלמט שתומך בקבלת קיצבה הוא קיום רשת חברתית.
המאמר מראה שיש בעיית מיצוי גם בזכויות אוניברסליות. התנהלות המנהל, מחסור במידע ורשתות חברתיות הם פרמטרים רלוונטיים גם לקבלת קצבה אונ'.
ביטוח אמהות
ביטוח אמהות כולל כמה קצבאות. הוא נחשב אחת הקצבאות האונ' ביותר במדינת הרווחה, אך יש התניה של הקבצה בתנאים שמקדמים תכליות שאינן דווקא דה-קומ'. הקצבה הופכת למותנית בהתנהגות האזרחית.
ס' 39-64 בחוק המב"ל.
יש מענק אשפוז, מענק לידה וקצבת לידה (ניתנת לאישה שילדה תאומים או יותר); דמי לידה (גמלה מחליפת שכר); גמלה להורה מאמץ ולהורה מיועד (מקבלי לדמי לידה); גמלה לשמירת היריון; גמלאות שקשורות לאלמנות.
1. מענק לידה, מענק אשפוז, קצבת לידה
הסכומים משולמים ישירות לחשבון היולדת, למעט מענק אשפוז שמשולם לביה"ח. לא מותנות במבחני אמצעים, עבודה או תושבות (מהגרי עבודה חוקיים שעבדו בארץ תקופה יכולים לקבל) . התנאי הוא שהקצבאות ינתנו רק למבוטחת שהזקקה לאשפוז. לכן מי שילדה בבית לא מקבלת את זה – פס”ד לדווין.
היא ילדה עם פיקוח רפואי אבל במתכוון היא רוצה בבית. המב"ל אומרים לה שהיא לא זכאית לדמי לידה ומענק אשפוז.
ביה"ד החליט שתכלית החוק היא לעודד לידה בבי"ח ע”מ לצמצם תמותת יולדות ותינוקות וצמצום פערים חברתיים (בעיקר מזרחים ילדו בבית). גם נשים שילדו לפני שהגיעו לבי"ח קיבלו את המענק. אבל מי שנמנעה מאשפוז שוללת מעצמה את הזכות.
כלומר – גם בקצבה הכי אוניברסלית יש תנאים.
2. דמי לידה
בניגוד למענקים שראינו קודם, מותנים בהיות האשה עובדת. משולמים ע"י המב"ל ולא המעסיק. הזכאות קיימת גם לאב לאחר 6 השבועות הראשונים. חופשת הלידה שלו צריכה להיות לפחות 21 יום, ולא יכולה להיות חפיפה. הגמלה תלויה בהכנסה הקודמת, אך מוגבלת בשכר יומי מסויים ודי נדיב.
ע"מ לקבל אותם, המעביד צריך לשלם דמי ב"ל בחודשים הקודמים (10 מתוך 14 או 15 מתוך 22 חודשםי קודמים).
ניתנים רק לאשה מעל גיל 18 (למעט נסיבות חריגות).
האשה לא אמורה לעבוד בתקופה הזאת. יש איסור פלילי על העסקת נשים בתקופה הזאת.
פס"ד מירון – עבודה בחופשת לידה ב-2 עבודות: מורה ומנהלת חברה. המב"ל שילם לה דמי לידה רק על עבודתה כמורה והיא רוצה לקבל על שתי העבודות. בראיון עם החוקר היא אמרה שהיא עבדה בתור מנהלת. אחרת, העסק היה מתמוטט. ביה"ד קובע שדמי הלידה נשללו בצדק. מירון טוענת שהיא לא קיבלה שכר על התקופה הזאת. ביה"ד דוחה את הטענה – מי שעבד לא זכאי לגמלה. תכלית החוק היא לא לתת תכלית שכר אלא למנוע עבודה בתקופה הזאת.
שוב – קצבה אונ' עם ערכים חברתיים כתנאי לזכאות.
פס"ד זקס – חופשת אימוץ. אם אימצה ילה בת 9 ולקחה חופשת אימוץ לאחר מס' חודשים. החוק אמר שצריך לקחת את החופשה מיד אחרי. ביה"ד מגיע למסקנה שתכלית החוק היא טובת הילד. העו"ס יעצה לאמא לקחת את החופשה מאוחר, ולכן היא זכאית למענק.
פס"ד יונה – כפל זכאות לדמי שמירת הריון וחופשה שנתית מדגים את אותו עניין.
קצבאות ילדים
כלי מרכזי של המדינה לסייע למשפחות במימון הוצאות גידול הילדים. כיום זאת קצבה אונ'. בד"כ היו נותנים קצבאות גדולות יותר ליותר ילדים. השיא של זה היה בחוק הלפרט שהעלה את הקצבה משמעותית החל מהילד ה-5. כיום זאת קצבה כמעט אחידה – 165 ש"ח לילד לחודש.
תכליות הקצבה – תמיכה במשפחות מרקע חברתי וכלכלי חדש. הרבה פעמים היתה קצבה שיורית עם מבחני הכנסה. יש טענה שגם בתור קצבה אונ' היא עדיין עושה חולקה אנכית, כי משפחות עניות נוטות להיות מרובות ילדים.
בהתחלה היו 3 סוגי קצבאות: למשפחות מרובות ילדים (שיוריות); לעובדים שכירים (שלומו ע"י המעסיק, שקיבל החזר מהמב"ל, על 3ילדים ראשונים); קצבאות יוצאי צבא.
קצבאות ילדים נחשבו ככלי חלוקתי מרכזי כי היה להן קשר למדיניות שכר. היתה הנחה שזה סכום שכל משפחה מקבלת. הממשלה השתמשה בזה במו"מ בין עובדים ומעסיקים כאזר דיברו על הקפאות שכר וכו' – במילים אחרות זה נחשב כשכר. אם היו מקפיאים את השכר, היו מעלים את קצבאות הילדים.
שתי שאלות בעיצוב הקצבאות:
- אונ' או שיורית? שיורית היה לפני 75, בין 75-93.
- אחידה (לכל הילדים) או משתנה?
קצבת ילדים אונ' שואפת להשיג שוויון אופקי, כלומר חלוקת הכנסות שוויונית בין אנשים באותה רמת הכנסה, אבל עם שוני במס' הילדים. יש על זה ביקורת שהיא לא קצבה צודקת. טיעון נגד הוא שמשפחות מרובות ילדים הן עניות, ולכן יש גם השפעה אנכית.
היסטוריה מהירה:
נקבעו לראשונה ב-59. היו להן 3 מרכיבים כרשום לעיל.
59-75 – הסדר שיורי דרך המב"ל
59-65 – קצבה רק מילד רביעי עד גיל 14.
65 – הרחבה לגיל 18
65-72 – התחילו קצבאות עובדים שכירים
70 – קי"צ – באחריות משרד הבטחון. מפריד בין יהודים לערבים.
72-75 – הרחבת קצבאות המב"ל לילד 3. הקלות בירוקרטיות.
75 -רפורמת בן שחר – הפיכת הקצבה לאונ'. ביטול החפיפה של קצבאות עובדים שכירים ומרובות ילדים, עם שינוי במערכת המס >> קצבת ילדים.
85 – הפיכת הקצבה לשיורית. זה הוביל לשיעור מיצוי מאד נמוך בקרב האוכ' החלשה.
93 – חזרה לאונ'. כמעט כל ממשלה ניסתה להפוך את הקצבה בחזרה לשיורית אבל המב"ל, ההסתדרות והחברה מתנגדים.
פירוט על קי"צ
היו בין 70-96, לפי חוק חיילים משוחררים. הגדרת הזכאות היתה מאד רחבה – אם אח, אבא או סבא שרת בצבא זה מספיק. נועדו לסייע לאוכ' יהודית. קשור לכך שהפנתרים השחורים העלו לתודעה את העוני הקשה בפריפריה. רוזנהק מראה במאמר שהיתה הדרה של הערבים גם קודם, אבל בלתי רשמית: בשנות ה-60 היו הגבלות על התנועה ולא היו סניפי מב"ל באזורים ערביים. רוזהנק מראה שבגלל התרחבות מדינת הרווחה בשנות ה-70, נדרש מנגנון פורמלי להדרה.
הבעיה היתה שקי"צ הדירו חלק מהאוכ' היהודית. האוכ' החרדתית קיבלה סכום מקביל דרך משרד הדתות, והעולים החדשים קיבלו סכום מקביל דרך הסוכנות היהודית. מי שקיבל הבטחת הכנסה ולא שרת בצבא מסיבות בריאותיות, נפשיות או כלכליות – קיבל תוספת דרך הבטחת הכנסה.
רוזנהק מראה שהדרה היא חלק אינהרנטי ממדינת הרווחה (לא רק בגלל ציונות). מדינת הרווחה צריכה להעצים את הקומ' של קבוצות מסויימות כדי להכניס אותם לשוק העבודה המשני. מדינת הרווחה היא קפיטליסטית ומישהו צריך לעשות את העבודה השחורה.
החל מ-97 הקצבאות אונ', לא מותנות, יש רק קצבה אחת. בשנת 2000 עבר חוק הלפרט בניגוד לעמדת הממשלה. החוק באופן משמעותי מעלה את הקצבאות מעבר לילד ה-5. דורון מתאר את התגובה – התנגדות, שהיא חלק מהתנגדות רחבה למדינת הרווחה. גרם להרבה התמרמרות כלפי החרדים, רק מעודדים אותם לעשות עוד ילדים. בהסכם הקואליציוני של 2003 הוחלט להפוך את הקיצבה לאחידה. נקבע שהתהליך ייקח 7 שנים. בהמשך היו קיצוצים, וכיום הן מהנמוכות אי פעם. כיום הסכומים שמקבלים ילד 3,4 (בלבד) מעט יותר גבוהים. המטרה היא שמ-2013 הקצבאות יהיו מוצמדות כמו שאר הקצבאות של המב"ל.
מחקר המב"ל מראה השפעה מסויימת של קצבאות ילדים על פיריון. קצבאות גדולות מעודדות ילודה ברמה של 2% לכלל האוכלוסיה, 7%לנשים נשואות ערביות ו-3% לחרדיות. אין השפעה על יהודיות לא חרדיות ודרוזיות.
