הבעיות ברגולציה הקיימת
מבחן התוצאה מראה שיש בעיה – 50 שנה לחוק כנוביץ האוויר עדיין מאד מזוהם. יותר מ-1000 אנשים מתים כתוצאה מזיהום אוויר רק בגוש דן. למה?
1. נושאים רבים בלי תקנות כלליות (שחלות על כולם). גם נושאים שיש עליהם תקנות, הן מיושנות (אין קביעה לגבי חלקיקים קטנים שהם הכי מסוכנים) ומתירניות מידי. אין תקנים לגבי גופרית דו חמצנית, נוקסים ואוזון. יש פתרונות בצווים אישיים ורשיונות עסק אבל אין הסדרה כללית.
אבל למה זה ככה?
התעשיינים מאד חזקים ולכן הממשלה לא מתקינה תקנות. פס"ד אופנהיימר וקרניו הם מקרים בהם אזרחים הגיעו לבג"צ ודרשו שהשר יתקין תקנות. בג"צ קבע שיש חובה להתקין תקנות אבל זה בכ"ז לא קרה.
הליכי התקינה כוללים הרבה מאד שלבים. אחרי 24 חודשים התקנים מגיעים לשר להגנת הסביבה וזה במקרה הטוב. השר רשאי להתקין תקנות “בכל ענין”. מה זה אומר? בפועל מתברר שאין לשר סמכות, בגלל הנחיות של היועמ"ש כששר בא להתקין תקנות הוא חייב לתאם אותן עם משרדים אחרים שיש להם עניין ישיר בנושא. זה הגיוני כדי לא ליצור חוסר תיאום וכי הממשלה היא אחראית במשותף בפני הכנסת. המשרדים שקשורים בזיהום אוויר: תחבורה, תמ"ת, בטחון, בריאות, אוצר, חקלאות, שיכון, תשתיות. מלבד משרד הבריאות, יש למשרדים האלה אינטרסים אחרים.
ס' 2(ב) לחוק העונשין קובע שתקנות שיש הן עבירות ועונשים דורשות אישור ועדה של הכנסת.
חו"י משק המדינה (ס' 1(ב)), חוק יסודות התקציב (ס' 39ב) והחלטת ועדת השרים לעניני כלכלה (כל76) קובעים שאם השר רוצה להטיל אגרה זה דורש אישור של שר האוצר, ועדת האגרות הבין-משרדית וועדת הכספים של הכנסת.
קושי בהתקנת תקנות גורם לכך שבוחרים בדרכים אחרות לרגולציה, כמו הוראות אישיות ורשיון עסק. זה גם גורם לזה שיותר קל להעביר חוק בכנסת מאשר תקנות.
2. העברת הזיהום ממדיום למדיום. למשל, אם רוצים להפחית זיהום מתחנת כח, אפשר להפחית את כמות חומרי הגלם הנשרפים או לנצל אותם טוב יותר, או להפחית את הצריכה. זאת דרך שלא יוצרת בעיות סביבתיות חדשות. דרך אחרת יותר מקובלת היא לסנן את הזיהום. בתחנת כח, שמים מסנן על הארובה. ואז מה? אפשר לזרוק לים או להטמין בקרקע, וזה יוצר בעיות חדשות. שיטת המשפט שלנו מתיחסת לכל בעיה סביבתית בנפרד וזה הרבה פעמים לא פותר את הבעיה.
3. לא מפחיתים את הצריכה. זה שורש הבעיה. זאת הסיבה שבגללה דיני תכנון ובניה היא סוגייה מאד חשובה לזיהום.
מדוע חוזרת רמת הפליטות לעלות אחרי שיפור איכות הדלק? ב-78הממשלה הפחיתה את כמות העופרת בבנזין וזה מאד הוריד את כמות הפליטות. לאחר כמה שנים, הרמה מתחילה לטפס שוב. הסיבה היא שיש הרבה יותר מכוניות. מספר כלי הרכב הוכפל בפחות מ-15 שנה. בנוסף עלה הקילומטראז' ובמיוחד של משאיות דיזל.
ייצור חשמל נקי יותר – יש פחות זיהום של גופרית דו חמצנית פר קוט"ש בשנים 93-03. במקביל יש עלייה בצריכה של חשמל. לכן בפועל יש יותר זיהום. הצמיחה הגדולה ביותר בצריכת החשמל היא במגזר המסחרי-ציבורי ומשקי בית. בתעשיה כמעט ולא היתה עליה.
חוק אוויר נקי
חוק מאד מסובך אבל מאד חשוב.
קובע חובה לקבוע תקני סביבה לגבי רשימה ארוכה של מזהמים. חוק כנוביץ לא קבע חובה אלא "רשאי", בג"צ אמנם פרש את זה כחובה אבל ראינו כמה זה עזר. זה חשוב שיש את רשימת המזהמים הספציפית. השר צריך לקבוע תקני סביבה מסוגים שונים (לפי החומרה):
- ערכי יעד – מעבר לערך זה יש חשש לפגיעה בבריאות
- ערכי סביבה – זיהום בלתי סביר
- ערכי התראה – סיכון לפגיעה בבריאות המצריך פעולה מיידית
יש איסור על גרימת זיהום אוויר חזק או בלתי סביר, כולל חריגה מערכי איכות אוויר (ערכים שנקבעו ע"י השר). בחוק כנוביץ מדברים על הפרעה לאדם העובר במקום, ובחוק החדש זה ירד – אין צורך להוכיח הפרעה.
החוק קובע חובה על הממשלה לקבוע תוכנית לאומית למניעת זיהום אוויר עם יעדים ארציים ואזוריים לצמצום זיהום אוויר ע"ב ערכי היעד.
החוק מטיל חובה כללית על רשויות מקומיות לתת משקל למניעה וצמצום של זיהום אוויר בתחומן. אם השר מכריז שבאזור מסויים יש חריגה בערכי הסביבה ,הרשויות המקומיות הגדולות חייבות להכין תוכנית פעולה כולל הסדרת תחבורה אם התחבורה היא אחד הגורמים. הרשות חייבת להגיש תוכנית תוך 6 חודשים אחרת השר יכול להורות לה על הצעדים הקונקרטיים.
המנגנון המרכזי בחוק הוא היתרי פליטה – אלה היתרים שמפעלים התעשיה הכבדה חייבים להוציא (רשימת המגזרים בתוספת לחוק). השר צריך להכין תקני פליטה (כנראה) שמבוססים על רשימת שיקולים ארוכה, כולל BAT (טכנולוגיה מיטבית זמינה), טכנולוגיה במדינות זרות, עלות-תועלת ועוד. חידוש גדול הוא שההיתרים ייקבעו בהשתתפות הציבור. השר יפרסם את הבקשה למתן היתר פליטה, הציבור יתן הערות והשר חייב לדון בהן. יש מגבלה על אפשרות של התעשיה לטעון לסודות מסחריים. החוק קובע שאי אפשר לטעון טענת סוד מסחרי לגבי כמויות, קצב ומרכיבי הפליטה. את ההיתרים צריך לחדש כל 7 שנים.
החוק קובע שאפשר לקבוע אגרה על ההיטל ושחובה לקבוע את ההיטל. אגרה אמורה לשקף את עלות הטיפול בבקשה. היטל הוא מס שאמור לשקף את כמות הזיהום – ע"מ לשקף את עלויות הזיהום.
לגבי המזהמים הקטנים יותר, הרגולציה תעשה באמצעות תנאים ברישיון עסק. גם כאן החוק מונה רשימת שיקולים שאמורים להנחות את ההחלטה, אבל ההליך יותר מזורז ודומה למצב היום.
לגבי כלי רכב- חובה להתקין תקנות. זה לא חידוש גדול.
החוק קובע שצריך לעשות רגולציה על איכות הדלק – לא רק של רמת הפליטות.
לגבי גזי חממה – החוק לא מונה את גזי החממה ברשימת הפליטות שצריך לקבוע להן תקנים. הוא כן אומר שצריך לטפל בזיהום אוויר באופן כללי. לסיכום המצב המשפטי לא ברור.
החוק יכנס לתוקף בינואר 2011 ולא ברור לאף אחד אם הוא ישים. האם החוק יפתור את הבעיות של חוק כנוביץ?
אחד החסמים הגדולים ליישום חוק כנוביץ הוא הקושי להתקין תקנות. האם החוק הזה יפתור? נראה שלא. זה מוסיף הרבה שלבים – קביעת תקני סביבה, תוכנית לאומית, ורק אז התקנים. יכול להיות שלא נגיע למצב של מתן היתרי פליטה.
מה היתרון שלו? ההיטלים.
משפט סביבתי בינ"ל
חשיבות
1. בעיות סביבתיות חוצות גבולות. אוויר, מים ובע"ח נודדים. יש בעיות שמשותפות לכלל העולם, כמו שינויי אקלים, משבר המגוון הביולוגי, אוקיאנוסים וכו'. מדינה אחת לא יכולה לפתור את הבעיות לבד.
2. גלובליזציה – הרבה קשרים בינ"ל, פעילויות שמערבות כמה מדינות. זה מחריף בעיות סביבתיות מסויימות כי:
1. תאגידים רב-לאומיים גורמים נזקים במדינות המתפתחות
2. סחר ונסיעות גורמים לבעיות מינים פולשניים
3. סחר חופשי מתמרץ יותר פגיעה בסביבה, למשל ציד לא חוקי הופך ליותר משתלם כי יש יותר שוק לחיות נדירות. הוא מקשה על מדינות שרוצות להגן על הסיבה שלהן אך חוששות מ"מרוץ לתחתית". הוא מעודד סחר בזיהום שפוגע במדינות מתפתחות. דיני הסחר החופשי מקשים על הגנה על הסביבה.
4. הגלבליזציה גם מאפשרת פתרונות לבעיות סביבתיות: שת"פ בינ"ל הופך לקל יותר, לארגונים סביבתיים קל יותר לפעול.
שכבת האוזון – פרוטוקול מונטריאול
הפרוקוטול נחשב לדוגמה המובהקת לשת"פ מוצלח ברמה הבינ"ל בהקשר הסביבתי. זה מקרה שבו המשפט הבינ"ל הצליח להתמודד עם בעיה סביבתית בינ"ל. נראה שבשטח המצב משתפר וכנראה זה בגלל הפרוטוקול. הוא מנסה להיות תקדים לסוגיית שינויי האקלים, אבל בינתיים זה לא עובד. למשל, ההבחנה בין מדינות מתפתחות למפותחות באמנת קיוטו באו מכאן. גם האפשרות לסחור בזיהום והרעיון של ועדה מעית ועדכון שנתי של הפרוטוקול באו משם.
מהי שכבת האוזון? כאן אנחנו מדברים על אוזון טוב, בשכבה עליונה באטמוספירה. גם לא להתבלבל עם שינויי אקלים. שכבת האוזון נמצאית 25 ק"מ באטמוספירה. הוא נוצר כתוצאה מקרינת UVB שהופך חמצן לאוזון ולהפך. יש רמה יציבה של אוזון בשכבה הזאת. היא חשובה כי היא חוסמת את רוב הUVB. מדענים התחילו לשים לב שהעובי שלה מדלדל במיוחד מעל הקטבים – זה החור באוזון. מה שגורם להדלדלות זה קבוצת כימיקלים שנקראים CFC שהשתמשו בהם להמון מטרות – ספריי, צבע, מזגנים, מקררים, ניקוי בתהליכי ייצור, כיבוי אש, חיטוי קרקע. הם חומרים מאד יציבים. הבעיה היא שהם נפלטים ומגיעים עד לשכבת האוזון בלי להתפרק. שם הקרינה החזקה מפרקת אותם ומשחררת רדיקלים חופשיים של כלור או ברום. הם מתחברים לחמצן והורסים את האוזון.
למה זה רע שיש יותר קרינה? UVB גורם לסרטן אצל בני אדם, חיות וצמחים.
ב-87 במונטריאול המדינות הסכימו על הפרוטוקול. מה זה פרוטוקול? זה נספח לאמנה. יש אמנת מסגרת, במקרה זה אמנת וינה, והפרוטוקול קובע את ההסדרים המפורטים.
ניתן לראות אצלנו בתקנון לחומרים מסוכנים (יישום פרוטוקול מונטריאול) -
החומרים הבעייתיים הם CFC והלונים – אסור לייצר, לייבא או לייצא אותם (עם אפשרות לפטור) – ת' 3(א).
ארה"ב היתה היצרנית הגדולה של החומרים האלה ובכ"ז הסכימה להצטרף (שלא כמו בשינוי אקלים). הסיבה היא שחברת כימיקלים גדולה מצאה תחליפים שהיא יודעת לייצר. התעשיה הכימית בארה"ב תמכה באיסור. באופן כללי, רגולציה סביבתית בהרבה מקרים נדחפת ע"י התעשיה שיודעת שיש לה יתרון באימוץ התחליפים.
לגבי חומרי HCFC שהם דור מתקדם של החומרים הפוגעים, נקבעה שתהיה הפחתה הדרגתית (תוספת ג', חלק א'), כי הם פחות מסוכנים. ב-2010 אמורים להפחית את הפליטה ב-99.5% ומלאה עד 2030.
לגבי מתיל ברומיד – איסור שימוש אלא לשימושים פטורים (ת' 6) – חיטוי מוצרים חקלאיים, שימושים קריטיים (תוספת ג' חלק ב') שדורשים פניה למזכירות הפרוטוקול ובקשת פטור. אחד הקריטריונים הוא האם יש תחליפים סבירים. ישראל קיבלה פטור נרחב לשימושים קריטיים, בין היתר לתותים, מלונים, פרחים.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה