שלושת משטרי הרווחה
מדובר במודלים טהורים שלא קיימים במציאות. ניתן לסווג מדינות לפי ההיבט הדומיננטי אצלן.
1. ליברלי: המדינות האנגלו-סקסיות (ארה"ב, אוסטרליה, קנדה, אנגליה, ישראל לטענת דורון). הרעיון בבסיס הוא מדינה קטנה – מתערבת כמה שפחות בשוק. השוק הוא המנגנון היעיל והמוסרי ביותר לחלוקה. השוק צריך להתמודד עם סיכונים חברתיים וצריך לעודד אותו לספק שירותי רווחה.
1. שימוש אינטנסיבי במבחני אמצעים – הטבות שיוריות. מחפשים את הנזקקים ביותר ורק להם נותנים סיוע. חלוקה ע"ב צורך. הגדרות צרות יחסית לזכאות – מבחני האמצעים מכוונים לקבוצה קטנה יחסית באוכלוסיה. רוצים שרוב האנשים יהיו חלק מהשוק. מגנים עליהם מפני סיכונים קיצוניים.
2. הפרטת סיכונים – תפיסה צרה של סיכונים חברתיים. המדינה לוקחת אחריות רק על מעט סיכונים, שנחשבים כשל שוק.
3. עידוד השוק לאספקת שירותי רווחה – גם כאשר המדינה רוצה להתגבר על כשל שוק זה נעשה דרך השוק. היא לא רוצה לספק את השירות בעצמה אלא תשתמש בסובסידיות לעודד את השוק. אחת הדרכים לפתח שוק "אפור" של רווחה היא קיצוץ תקציבים.
4. המשטר מביא לרמה נמוכה של דה-קומ', רמה גבוהה של ריבוד, רמה בינונית של דה-פמי' (תלוי קונקרטית בשוק).
2. שמרני/קורפורטיסטי – מבנה ממשלי שמבוסס על הסכמות חברתיות. בעיקר מדינות הקונטיננט (גרמניה, בלגיה, אוטריה, איטליה). הבסיס שלו הוא עקרון שמירה על הסטטוס קוו החברתי הקיים. מערך הרווחה בנוי סביב מקום העבודה, בחלוקה למקצועות (“גילדות”). כל גילדה מספק תשירותי רווחה משלה, וכך זה לא מתקן את הפער אבל זה מעודד התארגנות והידברות.
1. מודל ביטוחי – יש הטבות תלויות בסטטוס. לשחקנים החזקים יכולות להיות הטבות נדיבות מאד, למשל עובדי המדינה נהנו באופן היסטורי מהטבות. דורון טוען שהמשטר בישראל קצת כזה.
2. אין הערצה לשוק ויש את הרעיון של נשיאה משותפת בסיכונים, אך היא נעשית ע"ב מקצועי. המדינה נותנת גיבוי לביטוח.
3. שימור הסטטוס קוו המשפחתי, המשפחה מעודדת לספק שירותי רווחה. המדינה לא מעודדת יצירת שוק פרטי בהקשר הזה. מעניין שדווקא במדינות האלה יש משבר ילודה נמוכה, כי הנשים צריכות לבחור בין עבודה למשפחה, ובוחרות עבודה.
4. מביא לרמה גבוהה של דה-קומ' (עבור חלק מהאוכלוסיה), ריבוד גבוה, פמי' גבוה.
3. סוציאל-דמוקרטי – מדינות סקנדינביה. מבוסס על עקרונות אוניברסליים, זכויות חברתיות, דה-קומ'. האלמנטים של הרווחה הוקצו מראש גם למעמד הביניים. ניסיון לייצר שיוויון ע"י זיהוי הצרכים של כולם ואספקת שירותי הרווחה ע"י המדינה לכולם. הקפיטליזם מכתיב רמה של אי-שיויון אך המטרה לעשות אותו פחות קיצוני.
1. הטבות אוניברסליות ע"ב אזרחות (בשילוב מנגנון ביטוחי)
2. לקיחת אחריות ציבורית על סיכונים, סולידריות חברתית רווחה. כולם מרגישים שהם מרוויחים ממדינת הרווחה. יש לקיחת אחריות על הרבה אלנטים משפחתיים – הרבה מעובדי הטיפול הם עובדי מדינה.
3. דיכוי השוק ועידוד המדינה כמספקת שירותי רווחה עיקרית. יוצרים מצב שבו לא משתלם לפנות לאלטרנטיבות שוקיות.
4. רמה גבוהה של דה-קומ' ודה-פמי', רמה נמוכה של ריבוד.
5. הבעיה היא שנורא קשה לממן את זה. עם הזקנות האוכלוסיה ומשברים כלכליים, יש בעיה. חייבים לעבוד כדי לממן את זה.
יש טבלה מהממת במצגת
א"א חשב שיש רק מודל אחד נכון – הסוציאל-דמוקרטי. הוא מאמין שלמדינה יש כח משמעותי לתקן.
שאלות בנוגע לתיאוריה:
- האם א"א לא מניח קבעון גדול מידי של המוסדות (משפחה, שוק, מדינה)? האם המשפחה תמיד תביא להיררכיה מגדרית? האם השוק תמיד מביא לריבוד? האם המדינה היא הכלי הנכון להלחם בהיררכיה? למשל, בארה"ב יש השתתפות נשית בשוק העבודה ושיוויון בהכנסות מהגבוהים בעולם. אחת הסיבות היא שיש שוק מאד זול לטיפול בתינוקות, שנסמך על מהגרות בלתי חוקיות.
- א"א מאד מאמין ברעיון הזכות. האם זכויות הן מוחלטות? הרי זכויות תמיד מאוזנות, הן תמיד אידיאל. העובדה שיש הכרה בזכות לא צריכה אוטומטית לסווג את המדינה ברף יותר גבוה של דה-קומ'.
- היתרון של הגישה שלו היא שהוא מבין שגם לתחום הפרטי יש חשיבות. מצד שני, הוא לא מסתכל על ארגוני המגזר השלישי. למשל בארץ, כל מערך ההזנה הוא של המגזר השלישי.
המאמר של דורון
נק' המוצא שלו היא שישראל היתה מדינת רווחה סוציאל-דמוק' עם אלמנטים קורפרטיסיים אבל היום היא הופכת לליברלית. המאמר עוסק בתת-משטר נוסף על א"א וזה המודל של קליינטליזם. מטריד אותו שישראל מתפתחת לכיוון הזה.
קליינטליזם – מודל שמאופיין בפטרונות פוליטית. נוצרים מערכים של קליינטים-פטרונים, ומעבירים משאבים לקבוצות ספציפיות בהתאם לצורך פוליטי ולא אמיתי. התוצאה היא התרחקות עוד יותר גדולה מהשיוויון ומהאחידות. זה מפצל את הסולידריות החברתיתי לא רק על בסיס מעמדי אלא ע"ב קבוצות.
התופעה שמטרידה אותו ביותר היא ש"ס והחרדים (החל מאמצע שנות ה70) – העברת כספים אליהם. גם לפני זה היו אלמנטים קליינטליסטים. כל רעיון ההסתדרות – הרי קורפטיזם זה סוג של קליינטליזם.
התהליכים שמאפשרים את זה:
- מינויים פוליטיים בביטוח הלאומי ובמשרד הרווחה – מאפשרים לבצע הטיות במסדרת מדינת הרווחה הקיימת
- יצירת הסדרים מיוחדים לחלוקת הטבות ומענקים לסקטורים. הוא נתן דוגמה את משרד הדתות, שלא אמור לספק שירותי רווחה
- חלוקת כספים לעמותות דרך משרד הרווחה
דורון מסב את תשומת הלב לאינטרסים הפוליטיים – מדינת הרווחה הופכת להיות מכוונת לחיזוק כוחן של מפלגות בשלטון (למשל הגדלת קצבאות הילדים למשפחות ברוכות ילדים).
ביקורת על דורון
האם הבעיה היא במנגנון החלוקה עצמו או בתוצאה החלוקתית? האם הוא לא משמיע את קולו רק בגלל שהתוצאה היא לא לטובתו? מפריע לו שהכסף הולך לקבוצה שחותרת תחת אלמנטים מרכזיים של מדינת הרווחה- קפיטליזם ודמוקרטיה. אולי השאלה צריכה להיות איך מדינת הרווחה מכילה בתוכה קבוצות שמתנגדות לבסיס שלה? הרי סה"כ בהרבה מדינות יש אלמנטים קליינטליסטים.
הניסיון להפריד בין האלמנטים הפוליטיים למדינת הרווחה הוא בעייתי. זאת התובנה המרכזית של מרשל – מדינת הרווחה הרי נועדה לייצר שקט פוליטי בקפיטליזם.
מדינת הרווחה הישראלית
מדינת הרווחה הישראלית עוברת מהסוציאל-דמוק' לליברלי.
דו"ח העוני 2009
מספר את הסיפור של מדינת הרווחה הישראלית, בהסתכלות ספציפית על עוני ואי-שיוויון. קו העוני מוגדר כמחצית מההכנסה החציונית הפנויה לנפש. הכנסה חציונית הוא נתון שנקבע ע"י רמות החיים של כלל האוכלוסיה, והחציונית היא הרמה שלחצי מהמשפחות יש פחות ממנה. לכן הוא משתנה בהתאם למספר הנפשות.
סה"כ לאורך השנים יש יותר משפחות עניות – ב2008 כמעט 20%. זאת התוצאה של השינויים במדינת הרווחה. יש גם עלייה באי-השיוויון בהכנסות. עוני נמדד אחרי תשלומי ההעברה (אם לא היו תשלומי העברה זה היה 35%). 38% מהאוכלוסיה הענייה עלתה מעבר לקו העוני בזכות תשלומי העברה. זה נתון מאד נמוך בהשוואה בינ"ל.
מדד ג'יני – לבחינת אי שוויון בהכנסות. המספרים בו נעים בין 0 ל-1, הוא בודק ריכוז הכנסות באוכלוסיה (0 זה שיוויון מוחלט 1 זה שרק לאדם אחד יש הכנסות). ישראל היתה ב-0.32 עד 1997, ומאז יש עליה והיום אנחנו ב-0.39. זה אומר שההכנסה יותר מרוכזת בידי בעלי ההון. ישראל מום 63 בעולם, אחת מהמדינות המפותחות הכי לא שיווניות.
העוני לא מתפזר באופן שווה – יש קבוצות עניות יותר: קשישים, ערבים, חד-הוריות, נכים, עולים.
בכל זאת יש עוני גם במשפחות עובדות – 12% חיות בעוני. זה מצביע על שוק עבודה לא יציב. מתוך האוכלוסיה הענייה, 46% עובדים. הקבוצה שהכי חשופה לעוני היא משפחה שאין בה מפרנסים – 71% מהן מצויות מתחת לקו העוני.
ההיסטוריה של מדינת הרווחה הישראלית
ימי המנדט
בפלסטין היתה אוכ' יהודית וערבית. המגמה של המנדט היה של התערבות מצומצמת. משלמי המס הבריטים לא צריכים לשלם על רווחת הקולוניות. זה משתנה קצת ב-42 כשהוקמה מחלקה לרווחה חברתית, שבעיקר סיבסדה את הארגונים הקיימים היהודים והערבים. ההיגיון היה של חוקי העניים הבריטים, כלומר סעד שיורי.
רוב פעילות הרווח היתה בתוך הקהילות. בחברה הערבית היתה בעיקר פעילות דתית ומשפחתית.
בחברה היהודית היו 3 ארגונים עם גישות שונות לרווחה:
- המנגנון הוולנטרי – ארגוני צדקה דתיים, וגם ציוניים בתחומי הרווחה הרחבים יותר (הדסה – בריאות, ויצו – עזרה סוציאלית). מבוסס על תרומות בעיקר מחו"ל.
- המנגנון ההסתדרותי – לרווחת חברי ההסתדרות. עזרה הדדית בעיקר בנושאי עבודה – אבטלה, קשישים, תרבות, חינוך, דיור, ביטוח בריאות
- הוועד הלאומי – הגוף המייצג של המדינה שבדרך. התחיל להפעיל לשכות סעד. סיוע לא על בסיס מפלגתי. היה מערך של עובדים סוציאלים – אלמנט פרופסיונלי.
עשור הקמת המדינה
הרבה עולים ומעט משאבים. 3 הגופים שלעיל מתבססים.
המחלקה לעזרה סוציאלית של הועד הלאומי הופך להיות חלק מהממסד – משרד הסעד. מעניקה סיוע כספי מינימלי לנזקים (עקרון שיורי). נחקק חוק שירותי הסעד.
ארגונים וולנטריים הופכים לקצת פחות מרכזיים. הג'וינט סייע מאד בקליטת עליה.
מוסדות ההתדרות הופככים להיות בעלי תפקיד מרכזי במדינת הרווחה. ההסדתרות הופכת חשובה לא רק בהפעלת חלק ממערכי הרווחה אלא גם עוזרת לעצב אותם. זה בא לידי ביטוי בדו"ח קנב (1950) שתכננה את מערך הבטחון הסוציאלי – הוא היה פעיל חשוב בהסתדרות. הדו"ח הציע תוכנית מפורטת שהנחת היסוד שלה הם אוניברסליים וביטוחיים. המנגנון העיקרי שסביבו זה נבנה הוא שוק העבודה. תחומי הכיסוי הם לאורך חיי האדם וכלל הגנה רבה. המימון שהוצע היה מהמדינה, המעסיקים והעובדים. המערכת הזאת הפכה לחלק חשוב ממערך הרווחה בישראל. הרבה ממנהיגי ההסתדרות אופיינו במשטרים קורפורטיסטיים ולכן זה הגיוני.
קנב הציע שהגוף שירכז את הבטחון הסוציאלי יהיה עצמאי (יכול להכריע על מדיניות, מימון עצמאי)
חוק הביטוח הלאומי נחקק ב-53 ומתחיל יישום של הדו"ח. מונהות תוכניות בטחון סוציאלי ראשונות – זקנה, שארית, אמהות, תאונות עבודה. במקביל יש חוק חינוך חובה חינם, נוצרת מערכת הבריאות הממלכתית, סיוע בדיור (מעברות, אזורי פיתוח וכו'). קצת ביקורת: מערכת החינוך נועדה בעיקר לסוציאליזציה של עולים. הדיור שרת אינטרסים ציוניים של יישוב הארץ. מענק הלידה והאשפוז נועד לצמצם תמותת תינוקות ולעודד לידת תינוקות יהודים כשרים.
תפיסת הרווחה השולטת היתה של מפא"י. הוצאות הסעד היו מאד נמוכות, גם בגלל אילוצים כלכליים אבל גם בגלל המחשבה שהם טפילים והעבודה היא ערך עליון. טפילות נחשב גלותי. הגישה "החלוצית" לוותה במאבק כוחות – ההסתדרות רצתה להיות אחראית על כל מה שקשור לעבודה, ובן גוריון רצה שהכל יהיה בידי המדינה. נוצרה חלוקה של האלמנטים בין ההסתדרות למדינה.
בנוסף היתה חלוקה בין שר עבודה ושר רווחה. הסעד היה אצל שר הסעד אבל הבטחון הסוציאלי (המוסד לביטוח לאומי) היה אצל שר העבודה. זה נתפס בסוגיות נלוות לעבודה. זאת תוצאה של מאבק בין גישות אידיאלוגיות. שר הסעד היה בגישה שיורית ושר העבודה חשב שהביטוח הלאומי הוא לא מנגנון חלוקתי אלא נועד לתמוך בעובד. תיק הסעד ניתן למפלגות הדתיות, נחשב לתיק פחות יוקרתי, ולכן היו לו פחות תקציבים והתמיכות היו מאד נמוכות.
שנות ה-60-70
מיסוד מדינת הרווחה. השליטה בה הופכת להיות יותר בירוקרטית ופחות פוליטית. הקצבאות גדלות. מגדירים זאת "מדינת רווחה שבדרך".
1959 – מהומות ואדי סליב על רקע אי שוויון עדתי. מרבית הטיעונים של המזרחים היו שהמדינה מזניחה אותם וגורמת להם לחיות בעוני. מבקשים הרחבה של מדינת הרווחה. יצא גם דו"ח של האו"מ שהצביע לע העוני בפריפריה. התוצאה של שני הדברים היתה הסבת ת"ל למדינת הרווחה.
63 – ועדה לבחינת צרכי הנזקק.
מורחבות קצבאות הזקנה והילדים.
67 – צמיחה כלכלית בעקבות מלחמת ששת הימים.
71 – דו"ח ביטוח לאומי שמראה לקברניטי המדינה שבניגוד למה שחשבו יש הרבה עוני בארץ (אז 11%). באותה שנה מתחילה תנועת הפנתרים השחורים – עוד מאבק של מזרחים לשיוויון שקשור לרווחה. בניגוד לואדי סליב זה הפך לתנועה רצינית פופולרית. היתה להם תמיכה גם במנגנון הסעד.
התגובה של המדינה – התחילה ביחס מזלזל ואח"כ הבנה שצריך לעשות משהו. הרחיבו את סמכויות הועדה לעבריינות נוער לכלל התחומים החברתיים. הביא להגדלת תקציבי הרווחה. גידול במספר תוכניות הביטוח הלאומי, כמו ביטוח אבטלה, נכות כללית.
בתקופה הזאת גובש חוק הבטחת הכנסה, שמעביר את האחריות לטיפול בנזקקי סעד מהרשויות המקומיות לממשלה. הונהג חינוך תיכוני חינם. הרבה מהתוכניות השירויות הופכות לאוניברסליות ויש הרחבה של הכיסוי. הגמלאות הפוכות להיות נדיבות יותר. הקצבאות מוצמדות לשכר הממוצע. זה מאד חשוב כי אינפלציה יכולה לשחוק קצבאות באופן מאד מהיר.
התוצאה – המדינה מתבססת כמדינה סוצ'-דמוק', פערים חברתיים מצטמצטים, דה-קומ', הקטנת העוני. פחות מ-3% מהמשפחות העובדות נמצאות מתחת לקו העוני (היום פי 4).
שנות ה-80 – משבר
מדינת הרווחה מאטה את פעילותה. הרבה קיצוצים.
עבר חוק הבטחת הכנסה והגמלאות הוצמדו לשכר – אלה אלמנטים שהוכנו קודם ובעצם שייכים יותר לשנות ה-70.
היה מצב כלכלי קשה וגם התגבשו בעולם ובישראל תפיסות ליברליות. היו שהאשימו את הקצבאות הנדיבות במשבר הכלכלי. המשבר הביא לצמצום בהוצאות הממשלתיות. כלומר – היה שינוי אידיאולוגי ותקציבי בו"ז.
79 – הליכוד עלה לשלטון והיו לו תפיסות ליברליות כלכליות). בשנים הראשונות של ממשלת הליכוד כן היתה הרחבה של מדינת הרווחה. השינוי המרכזי הוא אידיאולוגי – גם השמאל הפך ליותר ליברלי ושואב השראה מארה”ב.
העמדות הליברליות החלו לשלוט לא רק בפוליטיקה אלא גם במשרד האוצר ובאקדמיה. גם ארגונים עולמיים יצרו תוכיות למדינות בקשיים שביטאו את אותן תפיסות של לא להתערב בשוק.
התוצאה היתה קפאון בחקיקה (רק חוק אחד חדש). זאת לעומת הרבה התפתחויות בחקיקת המגן של דיני העבודה. יש פה דואליות, כי חוקי מגן הרי כן מתערבים בשוק.
יש החמרת קריטריונים בקצבאות ועלייה בשיוריות שלהן. דוגמה קלאסית היא קצבאות ילדים ונדבר על זה. נוספים אלמנטים סלקטיביים.
מתחילה הפרטה שירותי הרווחה. עולים החינוך האפור, השר"פ, והפרטת הסיעוד.
יש עליה בשיעור העוני וגידול בפערים החברתיים, קומ'.
שנות ה-90
דו-כיווניות – מצד אחד יש המון עולים (ובמיוחד הרבה קשישים וחד-הוריות) והם צריכים הרבה סיוע. מדינת הרווחה מתרחבת כדי להתמודד עם הצרכים שלהם. ברור שההקצאות של שנות ה-80 לא מספיקות לשילוב אפקטיבי של העולים בחברה. העליה מביאה גם לצמיחה כלכלית משמעותית בתחילת שנות ה-90. בסוף שנות ה-90 שוב נהיה מיתון.
שינוי שלטוני- ממשלת רבין עולה ב-92 עם הרכב קואליציוני שונה – ש"ס, מרץ וערבים. זה מביא למוכנות יותר גדולה להקשיב לקבוצות אוכלוסיה חדשות – נשים, ערבים, חרדים. המדינה נתנה לקבוצות האלה יותר ת"ל ומשאבים. ש"ס יצרה את המערכת החינוכית הנפרדת.
מצד אחד יש כיול מחדש של מדינת הרווחה – לוקחים אלמנטים ישנים ומתאימים אותם לצרכים החדשים שמזהים. מוסיפים גם קצבאות חדשות לאוכלוסיות חדשות (למשל משפחות חד הוריות), הבטחון הסוציאלי מתרחב לעקרות בית, יש הכרה באלימות במשפחה. יש פחות אלמנטים מפלים בקבצאות ילדים. נוצר סל הקליטה.
ב-95 יש מעבר לחוק ביטוח בריאות ממלכתי. זה שינוי על השלכות נרחבות על ההסתדרות. לראשונה נותן כיסוי בריאותי לכלל האוכלוסיה ויש מימון יותר גדול לקופ"ח.
בו"ז יש גם רה-קומ' (רה, לא דה), שבאה לידי ביטוי בכך שהאלמנטים השיוריים מתחזקים. יש החמרה בתנאי הזכאות של הבטחת הכנסה. מגמת הפרטה בשירותים – חינוך, בריאות.
מערכת השירותים החברתיים הפכה למקיפה יותר מצד אחד אך מצד שני יש הרבה קומ' והפרטות. התוצאה היא שמדינת הרווחה לא מצליחה להתמודד עם אי השיוויון שיוצר השוק: עליה ברמות העוני ואי השוויון.
שנות ה-2000
קפאון כלכלי ומיתון. עלייה משמעותית באבטלה. זה מביא ללחץ על הממשלה לקצץ בהוצאות חברתיות.
במקביל ההוצאות עולות – גידול בקשישים, חד הוריות ומשפחות מרובות ילדים.
נמשכת מגמת השינוי האידיאולוגי הניאו-ליברלי. יש התאמה של המשק הישראלי לתפיסה הניאו-ליברלית.
דורון טוען שאנחנו עברנו למשטר רווחה ליברלי (שאולי יש לו מאפיינים סוצ'-דמ'):
- צמצום האוניברסליות מבחינת כיסוי ונגישות – קיצוצים, הגבלת תנאי הזכאות. מוביל את זה רעיון השיוריות.
- קיצוצים נרחבים
- ביטול הצמדת גמלאות ביטוח לאומי לשכר, ובמקום זה קביעת סכום בסיסי שמוצמד למדד ברמה מוגבלת. המטרה היא לקצץ בקצבאות, אבל להסתיר את זה מהציבור.
- פגיעה בבסיס המימון העצמי של הביטוח הלאומי. הפחיתו את השתתפות המעסיקים וזה הגדיל את הכח של משרד האוצר. זאת הלאמה שהמטרה שלה היא קיצוצים. זה פוגע גם בעצמאות של קביעת המדיניות.
- שינוי בקצבאות הילדים – נדבר על זה הרבה.
- הפרטה גוברת של שירותי הרווחה (גם כאן מגמה דואלית)
ב-2003 פורק משרד העבודה והרווחה. ב-77 משרד הסעד והעבודה התאחדו. היו על זה הרבה ביקורות, בטענה שהם לא באמת עובדים במשרד אחד, שיש סתירה באידיאולוגיה של המשרדים. ב-03 משרד העבודה הפך לתמ"ת (תעשיה, מסחר, תעסוקה) והרווחה פוצל. ביקורת קשה על הצעד, כי יש מחלוקת אינטרסים בין התעשייה לעבודה. התעשייה הוא של המעסיקים והעבודה הוא של העובדים. הביטוח הלאומי עבר למשרד הרווחה.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה