מיכלין נ' שר הבריאות
בג"צ נגד "צו אספקה רפואית - מחירים מקסימליים" שהוגשה ע"י יבואני וסיטואני ציוד רפואי. היה מו"מ ארוך בינם לבין משרד הבריאות, והגיעו למסקנות, אבל הפקיד בסוף הוציא צו שלא תואם את ההסכמות.
לגבי הסמכות: הצו ניתן מתוקף תקנות ההגנה, שמסמיכות את הרשות המפקחת לקבוע מחירים של כל מוצר צריכה. עם זאת, לטענת יבואני הציוד הרפואי, הצו הוא בעל אופי של תקנת שעת חירום (אופי לגיסטלטיבי -קבוע בו עונש למי שעובר עליו) ואינו עומד בתנאים של תקנה כזו. ביהמ"ש קבע שזאת טענה לא רלווטנית.
לגבי הטענה שהפקיד פעל בניגוד להוראות הממשלה: כאשר החוק נותן סמכות לרשות מסויימת, הממשלה לא יכולה להתערב. אסור לפקיד לפעול ע"פ הוראות השר אלא ע"פ שק"ד.
הבקשה נדחתה.
בג"צ נגד "צו אספקה רפואית - מחירים מקסימליים" שהוגשה ע"י יבואני וסיטואני ציוד רפואי. היה מו"מ ארוך בינם לבין משרד הבריאות, והגיעו למסקנות, אבל הפקיד בסוף הוציא צו שלא תואם את ההסכמות.
לגבי הסמכות: הצו ניתן מתוקף תקנות ההגנה, שמסמיכות את הרשות המפקחת לקבוע מחירים של כל מוצר צריכה. עם זאת, לטענת יבואני הציוד הרפואי, הצו הוא בעל אופי של תקנת שעת חירום (אופי לגיסטלטיבי -קבוע בו עונש למי שעובר עליו) ואינו עומד בתנאים של תקנה כזו. ביהמ"ש קבע שזאת טענה לא רלווטנית.
לגבי הטענה שהפקיד פעל בניגוד להוראות הממשלה: כאשר החוק נותן סמכות לרשות מסויימת, הממשלה לא יכולה להתערב. אסור לפקיד לפעול ע"פ הוראות השר אלא ע"פ שק"ד.
הבקשה נדחתה.
חורב נ' שר התחבורה
חשין: סמוך לאחר קום המדינה קבע בית-המשפט העליון הלכה שלימים נודעה כהילכת עצמאות שיקול-דעתה של רשות מוסמכת. ההלכה הנתונה והמסורה היא, שאסור לה לרשות המוסמכת להחליט על-פי הוראות שהיא מקבלת מהשר. הרשות עצמאית היא בשיקול-דעתה, ואם יוכח כי החליטה כפי שהחליטה אך באשר השר הורה אותה להחליט כפי שהחליטה, דין החלטתה להיבטל, בתי-המשפט מצאו דרכים מדרכים שונות לצמצם את ההלכה, לעוקפה, ואף להתעלם ממנה, ואולם ככל שידיעתי מגעת נשארה ההלכה על-עומדה. בענייננו
נשתכנעתי סופית כי יש וראוי להפוך על פיה את הילכת ה"עצמאות", כביכול, של הרשות המוסמכת. לא אערוך את השולחן כולו אלא את חלקו בלבד. וכך אומר: מקום ששר רשאי ומ וסמך ליטול סמכותה של רשות מוסמכת, רשאי ומוסמך הוא להורות אותה רשות מה תחליט ומה תעשה. וביקורתו של בית-המשפט תהיה לגופה של ההחלטה ולא לגופו של המחליט.
חשין: סמוך לאחר קום המדינה קבע בית-המשפט העליון הלכה שלימים נודעה כהילכת עצמאות שיקול-דעתה של רשות מוסמכת. ההלכה הנתונה והמסורה היא, שאסור לה לרשות המוסמכת להחליט על-פי הוראות שהיא מקבלת מהשר. הרשות עצמאית היא בשיקול-דעתה, ואם יוכח כי החליטה כפי שהחליטה אך באשר השר הורה אותה להחליט כפי שהחליטה, דין החלטתה להיבטל, בתי-המשפט מצאו דרכים מדרכים שונות לצמצם את ההלכה, לעוקפה, ואף להתעלם ממנה, ואולם ככל שידיעתי מגעת נשארה ההלכה על-עומדה. בענייננו
נשתכנעתי סופית כי יש וראוי להפוך על פיה את הילכת ה"עצמאות", כביכול, של הרשות המוסמכת. לא אערוך את השולחן כולו אלא את חלקו בלבד. וכך אומר: מקום ששר רשאי ומ וסמך ליטול סמכותה של רשות מוסמכת, רשאי ומוסמך הוא להורות אותה רשות מה תחליט ומה תעשה. וביקורתו של בית-המשפט תהיה לגופה של ההחלטה ולא לגופו של המחליט.
התנועה למען איכות השלטון בישראל ועוזני נ' שר התחבורה (עוזני)
מנהל רשות הרכבות לא האריך את תקופת כהונתו של העותר, כפי שהוא רשאי לעשות, בגלל התנגדו תשר התחבורה, על רקע יחסים בין-אישיים עכורים של העותר עם אנשי משרדו. העותר טוען שהשלילה-מראש של מועמדותו ע"י מועצת הרשות והשר אינם כשורה, ונעשו משיקולים פוליטיים.
מהחוק עול כי סדר הפעולות שיש לנקוט לעניין הארכת כהונתו של המשנה הוא זה: תחילה, על מנהל הרשות להחליט אם ראוי הוא להמליץ על הארכת כהונתו של המשנה המכהן או שמא יש להמליץ על מועמד אחר לכהונה; לאחר מכן, על המועצה להחליט אם היא ממנה את המועמד שמנהל הרשות המליץ בפניה; לבסוף, על שר התחבורה להחליט אם הוא מאשר את החלטת המועצה.
ברק: מנהל הרשות: עליו לבחור במועמד אשר יותר מכל מועמד אחר יקדם את ענייניה של הרשות ויבטיח בצורה הראויה ביותר את הגשמת תפקידיה. עליו להימנע מכל שיקול זר – פוליטי או אחר. המשכיות הכהונה או רצון לרענן את השורות הוא שיקול לגיטימי, אך לא יכול להיות מכריע. מנהל הרשות הוא עובד ציבור. בהמליצו בפני המועצה על מועמד לכהונת משנה הוא מפעיל סמכות שלטונית. עליו לעשות כן על-פי כללי המשפט המינהלי. עליו לפעול בהגינות, בסבירות, ביושר ובתום-לב; מצד שני, טובתה של הרשות מחייבת כי מנהל הרשות יתחשב בגדר שיקוליו לעניין ההמלצה על מועמד כמשנה במערכת היחסים העתידה להתקיים בין המשנה לבין אלה שעמם הוא עתיד להימצא בקשרי עבודה ובנכונותם של אלה לשתף עמו פעולה, ובמרכזם השר הממונה. ככל שעל-פי הוראות החוק מידת הפיקוח של השר על הנעשה בתאגיד הציבורי גדולה יותר, כן גדל המשקל של עמדתו ביחס למינוי נושאי משרה בתאגיד. עמדת השר היא רלוונטית, ויש להעניק לה משקל ראוי רק אם שיקוליו של השר הם כדין.
המועצה: אותם שיקולים.
השר: בגדר שיקוליו על השר להשתכנע כי המועמד ניחן בכישורים הדרושים להגשמת תפקידו. על השר להשתכנע כי המועמד שהמועצה בחרה בו יוכל להגשים את תפקידו בצורה הטובה ביותר. לשם כך רשאי הוא להיוועץ עם גורמים שונים – בתוך הרשות ומחוצה לה – המכירים את כישוריו של המועמד. הוא רשאי לראיין את המועמד. הוא רשאי להציע מועמדים משלו. הוא רשאי לגלות את דעתו מי עדיף מבחינתו שלו.
אל לו למנהל הרשות לבטל דעתו מפני דעת השר. הילכת מיכלין והביקורת עליה סובבות סביב יחסי הכפיפות או העצמאות שבין רשות מוסמכת הפועלת בגדרי המדינה לממונים עליה. יחסים אלה אינם קיימים בין שר התחבורה לבין מנהל הרשות. הרשות היא תאגיד ציבורי. היא מהווה אישיות משפטית הפועלת מחוץ לאישיות המשפטית של המדינה. עם כל סמכויות הפיקוח שיש לשר התחבורה על הרשות, אין בינו לבין הרשות והאורגנים שלה יחסי כפיפות.
במקרה זה, נפל פגם בשק"ד של המנהל מפני שנתן משקל-יתר לדעת השר. החלטתו פסולה.
פרוקצ'יה (יחיד): פרשנות ההסדר בחוק והמדיניות הראויה שוללות את מעורבותו של שר התחבורה בהליך המינוי – בין מכוח יוזמתו שלו ובין מכוח פנייה אליו על-ידי המנהל או מועצת הרשות – קודם שהגיע השלב שבו נדרש אישורו למינוי.
מהחוק עול כי סדר הפעולות שיש לנקוט לעניין הארכת כהונתו של המשנה הוא זה: תחילה, על מנהל הרשות להחליט אם ראוי הוא להמליץ על הארכת כהונתו של המשנה המכהן או שמא יש להמליץ על מועמד אחר לכהונה; לאחר מכן, על המועצה להחליט אם היא ממנה את המועמד שמנהל הרשות המליץ בפניה; לבסוף, על שר התחבורה להחליט אם הוא מאשר את החלטת המועצה.
ברק: מנהל הרשות: עליו לבחור במועמד אשר יותר מכל מועמד אחר יקדם את ענייניה של הרשות ויבטיח בצורה הראויה ביותר את הגשמת תפקידיה. עליו להימנע מכל שיקול זר – פוליטי או אחר. המשכיות הכהונה או רצון לרענן את השורות הוא שיקול לגיטימי, אך לא יכול להיות מכריע. מנהל הרשות הוא עובד ציבור. בהמליצו בפני המועצה על מועמד לכהונת משנה הוא מפעיל סמכות שלטונית. עליו לעשות כן על-פי כללי המשפט המינהלי. עליו לפעול בהגינות, בסבירות, ביושר ובתום-לב; מצד שני, טובתה של הרשות מחייבת כי מנהל הרשות יתחשב בגדר שיקוליו לעניין ההמלצה על מועמד כמשנה במערכת היחסים העתידה להתקיים בין המשנה לבין אלה שעמם הוא עתיד להימצא בקשרי עבודה ובנכונותם של אלה לשתף עמו פעולה, ובמרכזם השר הממונה. ככל שעל-פי הוראות החוק מידת הפיקוח של השר על הנעשה בתאגיד הציבורי גדולה יותר, כן גדל המשקל של עמדתו ביחס למינוי נושאי משרה בתאגיד. עמדת השר היא רלוונטית, ויש להעניק לה משקל ראוי רק אם שיקוליו של השר הם כדין.
המועצה: אותם שיקולים.
השר: בגדר שיקוליו על השר להשתכנע כי המועמד ניחן בכישורים הדרושים להגשמת תפקידו. על השר להשתכנע כי המועמד שהמועצה בחרה בו יוכל להגשים את תפקידו בצורה הטובה ביותר. לשם כך רשאי הוא להיוועץ עם גורמים שונים – בתוך הרשות ומחוצה לה – המכירים את כישוריו של המועמד. הוא רשאי לראיין את המועמד. הוא רשאי להציע מועמדים משלו. הוא רשאי לגלות את דעתו מי עדיף מבחינתו שלו.
אל לו למנהל הרשות לבטל דעתו מפני דעת השר. הילכת מיכלין והביקורת עליה סובבות סביב יחסי הכפיפות או העצמאות שבין רשות מוסמכת הפועלת בגדרי המדינה לממונים עליה. יחסים אלה אינם קיימים בין שר התחבורה לבין מנהל הרשות. הרשות היא תאגיד ציבורי. היא מהווה אישיות משפטית הפועלת מחוץ לאישיות המשפטית של המדינה. עם כל סמכויות הפיקוח שיש לשר התחבורה על הרשות, אין בינו לבין הרשות והאורגנים שלה יחסי כפיפות.
במקרה זה, נפל פגם בשק"ד של המנהל מפני שנתן משקל-יתר לדעת השר. החלטתו פסולה.
פרוקצ'יה (יחיד): פרשנות ההסדר בחוק והמדיניות הראויה שוללות את מעורבותו של שר התחבורה בהליך המינוי – בין מכוח יוזמתו שלו ובין מכוח פנייה אליו על-ידי המנהל או מועצת הרשות – קודם שהגיע השלב שבו נדרש אישורו למינוי.
עוף העמק נ' המועצה המקומית רמת ישי
אין שר הפנים מוסמך, בדרך של חקיקת משנה, לבטל הוראה בחקיקה ראשית, אלא אם כן הוסמך לכך בחקיקה הראשית.
האם סמכותו של הממונה הושעתה, או האם היא קיימת בצד סמכותו של שר הפנים? עניין לנו במבנה דו-קומתי, המכיר בקיומן של שתי סמכויות - זו של הממונה וזו של השר - הקיימות זו לצד זו. מבנה זה נראה בעיניי טבעי, ואין בו כל דבר תמוה. טבעי הוא, כי בטרם ייתן הגוף הפוליטי (כיום שר הפנים, במקורו הנציב העליון) את אישורו, הוא יבקש לקבל את עמדתו של הגוף המקצועי (הממונה). אם עמדתו של הגוף המקצועי היא שלילית, אין תוקף להעלאת המס. במקרה זה, רשאי השר ליטול את סמכותו של הממונה (סעיף 32לחוק-יסוד: הממשלה). נטילה זו נתונה לביקורת שיפוטית, פוליטית וציבורית.
בן יצחק נ' שר הפנים
אין שר הפנים מוסמך, בדרך של חקיקת משנה, לבטל הוראה בחקיקה ראשית, אלא אם כן הוסמך לכך בחקיקה הראשית.
האם סמכותו של הממונה הושעתה, או האם היא קיימת בצד סמכותו של שר הפנים? עניין לנו במבנה דו-קומתי, המכיר בקיומן של שתי סמכויות - זו של הממונה וזו של השר - הקיימות זו לצד זו. מבנה זה נראה בעיניי טבעי, ואין בו כל דבר תמוה. טבעי הוא, כי בטרם ייתן הגוף הפוליטי (כיום שר הפנים, במקורו הנציב העליון) את אישורו, הוא יבקש לקבל את עמדתו של הגוף המקצועי (הממונה). אם עמדתו של הגוף המקצועי היא שלילית, אין תוקף להעלאת המס. במקרה זה, רשאי השר ליטול את סמכותו של הממונה (סעיף 32לחוק-יסוד: הממשלה). נטילה זו נתונה לביקורת שיפוטית, פוליטית וציבורית.
בן יצחק נ' שר הפנים
הסמכויות מוקנות לשרים, אך אין מניעה שהשרים יאצילו מסמכויותיהם לעובדי ציבור, בכפוף למגבלות שבחוק. הסמכות של השר היא ולא של הממונה. ברצותו יאצול אותה לעובד ציבור על-פי בחירתו ולאו דווקא לממונה (כפי שכאן אצל אותה למנהל הכללי), וברצותו ישתמש בה בעצמו.
פיליפוביץ נ' רשם החברות
פיליפוביץ נ' רשם החברות
הצורך של הציבור במידע שנמצא במשרדי רשם החברות הביא להתפתחות גופים שסיפקו את המידע תמורת תשלום, וישבו במשרדי הרשם.בבסיס טיעוניהם של באי-כוח העותרים עומדת הגישה, כי מכוח האמור בפקודה
מוטלת חובה על הרשם לספק לכל דורש מידע על הרישומים הנערכים אצלו, וכי חובה זו משתרעת -מקום שקיים ריכוז ממוחשב של המידע - גם על מתן תדפיסי מחשב. הרשם אינו יכול להשתחרר מחובתו לספק את התדפיס על-ידי העברתה לחברות המשיבות. העברה זו מהווה האצלה אסורה של הסמכות.זכות העיון מתמלאת רק אם מאפשרים גם לקבל תדפיס מהמופיע על הצג.
רשות שלטונית, אשר החוק מעניק לה סמכות, חייבת לבצע את הסמכות בעצמה, ואינה רשאית - בהיעדר הסמכה בדין - לאצול את סמכותה לזולתה:בחזקה פרשנית היא כי אצילת סמכות אסורה היא, אלא אם כן הדבר הותר. לעתים ניתן להסיק אותה כמשתמעת (מכללא) מתוך החוק. חזקה זו ניתנת לסתירה. בהקשר זה יש לקחת בחשבון, בין השאר, את היקף ההאצלה, את מעמדו של המאציל ואת מידת הייחוד של משרתו, את היקף שיקול-הדעת הניתן לבעל הסמכות (תוך הבחנה בין סמכות של שיקול-דעת לסמכות שבחובה), את מהות הסמכות (תוך הבחנה בין סמכויות שיפוטית, חקיקתית, ביצועית), את השפעתה של הסמכות על זכויות האדם ושלום הציבור ואת הצרכים המעשיים והיעילות המינהלית.
יש להבחין בין האצלה (delegation) של סמכות לאחר לבין קבלת עזרה מאחר לביצוע הסמכות. חזקה על החוק שהעניק את הסמכות, כי תכליתו הינה לאפשר לבעל הסמכות להיעזר באחרים לביצוע סמכותו. הבחירה בין שני ערוצי פעולה אלה צריכה להיות מודעת, תוך שקילת המשמעויות השונות המתבקשות מצורת הפעולה הנבחרת. גלישה לא מודעת לאחד הערוצים הללו עשויה להיפסל בשל הפגם שנפל בהפעלת שיקול הדעת המינהלי.
אמת מידה שניתן להיעזר בה קשורה במהות התפקיד המוטל על אחר, האם זהו תפקיד הכרוך בשיקול-דעת מינהלי או תפקיד בעל אופי טכני. במקום שהרשות המוסמכת מעניקה לאחר תפקיד של שיקול-דעת, היא עשויה להיחשב כמי שאוצלת (כדין או שלא כדין) את הסמכות לאחר. לעומת זאת, כאשר התפקיד המוענק לאחר הוא בעל אופי טכני, ואילו שיקול הדעת המינהלי נשאר בידי הרשות השלטונית, עשוי הפעולה להיחשב כביצוע התפקיד באמצעות אחר ולא כאצילת הסמכות עצמה. עם זאת, אין זה כלל בל-יעבור.
עמותת "תנו לחיות לחיות" נ' מנהל השירותים הווטרינריים בשדה במשרד החקלאות
בענייננו, בביצוע הסמכות משתתפת חברה פרטית, וחלקה של חברה זאת בהפעלת הסמכות – לרבות בקבלת החלטות מהותיות שבשיקול-דעת – הינו דומיננטי. בכך יש, בפועל, אצילה של הסמכות לחברה הפרטית, שכן תפקידה של החברה אינו טכני, אלא הוענק לה תפקיד מובהק של שיקול-דעת. ייתכנו "נסיבות מיוחדות המאפשרות הסקה (משתמעת) של תכלית חקיקתית, המאפשרת אצילה לגורם פרטי". .אצילת סמכות שלטונית לגוף פרטי, כמו אצילת סמכות בכלל, הינה פסולה אם היא מעוררת חשש סביר לניגוד עניינים, ובייחוד ניגוד בין התכליות הציבוריות של הסמכות לבין אינטרסים פרטיים, לרבות אינטרסים כלכליים, של הגוף הנאצל.אצילת סמכות, בכלל, ואצילתה לגוף פרטי, במיוחד, הינה כדין רק ככל שבידי הרשות המוסמכת המקורית נותרת אפשרות אפקטיבית לפיקוח על הגוף הנאצל. בהאצילה סמכותה לאחר אין הרשות המינהלית רשאית להתפרק לגמרי מסמכות זו ולהותיר את הנאצל לגבש בעצמו את אמות המידה לביצועה.ושלישית, ככל שחלקו של הנאצל הפרטי במלאכת איסוף התשתית העובדתית הנדרשת לפעולת הרשות רב יותר, כך מצטמצמת הנכונות להכיר בחוקיותה של האצלת הסמכות לגורם זה.
מוטלת חובה על הרשם לספק לכל דורש מידע על הרישומים הנערכים אצלו, וכי חובה זו משתרעת -מקום שקיים ריכוז ממוחשב של המידע - גם על מתן תדפיסי מחשב. הרשם אינו יכול להשתחרר מחובתו לספק את התדפיס על-ידי העברתה לחברות המשיבות. העברה זו מהווה האצלה אסורה של הסמכות.זכות העיון מתמלאת רק אם מאפשרים גם לקבל תדפיס מהמופיע על הצג.
רשות שלטונית, אשר החוק מעניק לה סמכות, חייבת לבצע את הסמכות בעצמה, ואינה רשאית - בהיעדר הסמכה בדין - לאצול את סמכותה לזולתה:בחזקה פרשנית היא כי אצילת סמכות אסורה היא, אלא אם כן הדבר הותר. לעתים ניתן להסיק אותה כמשתמעת (מכללא) מתוך החוק. חזקה זו ניתנת לסתירה. בהקשר זה יש לקחת בחשבון, בין השאר, את היקף ההאצלה, את מעמדו של המאציל ואת מידת הייחוד של משרתו, את היקף שיקול-הדעת הניתן לבעל הסמכות (תוך הבחנה בין סמכות של שיקול-דעת לסמכות שבחובה), את מהות הסמכות (תוך הבחנה בין סמכויות שיפוטית, חקיקתית, ביצועית), את השפעתה של הסמכות על זכויות האדם ושלום הציבור ואת הצרכים המעשיים והיעילות המינהלית.
יש להבחין בין האצלה (delegation) של סמכות לאחר לבין קבלת עזרה מאחר לביצוע הסמכות. חזקה על החוק שהעניק את הסמכות, כי תכליתו הינה לאפשר לבעל הסמכות להיעזר באחרים לביצוע סמכותו. הבחירה בין שני ערוצי פעולה אלה צריכה להיות מודעת, תוך שקילת המשמעויות השונות המתבקשות מצורת הפעולה הנבחרת. גלישה לא מודעת לאחד הערוצים הללו עשויה להיפסל בשל הפגם שנפל בהפעלת שיקול הדעת המינהלי.
אמת מידה שניתן להיעזר בה קשורה במהות התפקיד המוטל על אחר, האם זהו תפקיד הכרוך בשיקול-דעת מינהלי או תפקיד בעל אופי טכני. במקום שהרשות המוסמכת מעניקה לאחר תפקיד של שיקול-דעת, היא עשויה להיחשב כמי שאוצלת (כדין או שלא כדין) את הסמכות לאחר. לעומת זאת, כאשר התפקיד המוענק לאחר הוא בעל אופי טכני, ואילו שיקול הדעת המינהלי נשאר בידי הרשות השלטונית, עשוי הפעולה להיחשב כביצוע התפקיד באמצעות אחר ולא כאצילת הסמכות עצמה. עם זאת, אין זה כלל בל-יעבור.
עמותת "תנו לחיות לחיות" נ' מנהל השירותים הווטרינריים בשדה במשרד החקלאות
בענייננו, בביצוע הסמכות משתתפת חברה פרטית, וחלקה של חברה זאת בהפעלת הסמכות – לרבות בקבלת החלטות מהותיות שבשיקול-דעת – הינו דומיננטי. בכך יש, בפועל, אצילה של הסמכות לחברה הפרטית, שכן תפקידה של החברה אינו טכני, אלא הוענק לה תפקיד מובהק של שיקול-דעת. ייתכנו "נסיבות מיוחדות המאפשרות הסקה (משתמעת) של תכלית חקיקתית, המאפשרת אצילה לגורם פרטי". .אצילת סמכות שלטונית לגוף פרטי, כמו אצילת סמכות בכלל, הינה פסולה אם היא מעוררת חשש סביר לניגוד עניינים, ובייחוד ניגוד בין התכליות הציבוריות של הסמכות לבין אינטרסים פרטיים, לרבות אינטרסים כלכליים, של הגוף הנאצל.אצילת סמכות, בכלל, ואצילתה לגוף פרטי, במיוחד, הינה כדין רק ככל שבידי הרשות המוסמכת המקורית נותרת אפשרות אפקטיבית לפיקוח על הגוף הנאצל. בהאצילה סמכותה לאחר אין הרשות המינהלית רשאית להתפרק לגמרי מסמכות זו ולהותיר את הנאצל לגבש בעצמו את אמות המידה לביצועה.ושלישית, ככל שחלקו של הנאצל הפרטי במלאכת איסוף התשתית העובדתית הנדרשת לפעולת הרשות רב יותר, כך מצטמצמת הנכונות להכיר בחוקיותה של האצלת הסמכות לגורם זה.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה