קניין - פס"ד ז' 2

קרסיק נ' מ"י
חלקת אדמה מופקעת בידי הרשות למטרה ציבורית מסוימת, אשרמשתמשת בה לייעודה. לאחר שנים עוברת מן העולם אותה מטרה ציבורית, והרשות מבקשת לעשות שימוש בקרקע למטרה אחרת, מטרה ציבורית או מטרה שאינה ציבורית. הרשאית היא הרשות לעשות זאת?
קונקרטית, בשנות ה-50 הפקיע הצבא שטח ליד חדרה לאימונים. העותרים סרבו לקבל פיצוי מן המדינה. ב-93 נערך הסכם בין צה"ל למיהל מקרקעי ישראל לפינוי מהשטח והחלו להכין תוכניות בניין ערים.
העותרים טוענים שזכות הקניין מחייבת את הרשות המפקיעה להגביל את הפגיעה בקניינו של היחיד אך-ורק למטרה הציבורית שלשמה הופקעה קרקע. לחלופין, גם אם אמרנו כי בנייה למגורים מטרה ציבורית היא, אין כל מניעה כי העותרים יקיימוה ויבצעו הם-עצמם את פרויקט הבנייה.
המדינה כופרת בטיעוני העותרים, ולדבריה כל שנעשה לא היה אלא החלפתו של שימוש ציבורי אחד בשימוש ציבורי אחר. בשים לב לבעלויות הרבות בקרקע, הצורך בהקמת שכונת מגורים לא יושג אלא על דרך ביצוע בידי גורם אחד ובניהולה של רשות מוסמכת.
פסה"ד:
חשין:
יש שתי תקופות במעמדה המשפטי של קרקע מופקעת: הראשונה – תקופת הלידה – היא תקופת הליכי-ההפקעה, תנאים מוקדמים להפקעה, שיקול-הדעת בהפקעה, פרסומים וכו'; השנייה – תקופת חייה וחדלונה של ההפקעה –מעמדה המשפטי של הקרקע לאחר שהופקעה: השימוש – או אי-השימוש – בקרקע לייעודה; מעמדה המשפטי עם מיצויה של המטרה הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע ושאלת זיקתו של הבעלים-לשעבר לקרקע.
התקופה הראשונה: אין חולקים על הצורך להעניק למדינה סמכות להפקיע קרקע של היחיד לטובתו ולרווחתו של הכלל.\תוך תשלום פיצוי נאות לבעלים. הכרה זו היא המונחת בתשתיתה של פקודת ההפקעות, ולפיה קנה שר האוצר סמכות להפקיע קרקעות לצורכי ציבור. סמכויות אלו הינן מרחיקות-לכת. ואמנם, בשנותיה הראשונות של המדינה פירש בית-המשפט את סמכויות שר האוצר ברחבות-יתר. במהלך השנים נשתנתה ההלכה אט-אט, וכל העת בכיוון אחד: לצמצום שיקול-דעתו של שר האוצר ולהכבדה עליו בהליכים שלקראת הפקעה. זכותו של היחיד לקניינו יָקרה בעיני בית-המשפט, עלתה בחשיבותה. נקבע כי לא תקום ולא תהיה הפקעה כדין אלא בהתקיים שלושה תנאים אלה במצטבר: קיומו של צורך ציבורי מסוים ומוגדר; זיקתו של הצורך הציבורי המסוים למקרקעין המסוימים המיועדים להפקעה; וקיום צורך בהפקעת המקרקעין כדי לממש את הצורך הציבורי. במילה אחת: על ההפקעה לעמוד במבחן המידתיות.
קרקע לאחר הפקעתה – מעשה מנתק-זיקה ומעשה שומר-זיקה
על דרך העיקרון ניתן לאפיין את מעמדה של קרקע מופקעת על-פי אחד משני דגמים אלה:
א. דגם הזיקה הנמשכת-והולכת. הבעלים-לשעבר שומר זיקה משפטית – בעוצמה זו או אחרת – לקרקע. שהרשות כמו חייבת להצדיק את מעשה ההפקעה מידי יום-ביומו.
ב. דגם ניתוק הזיקה. ניתן לתקוף את מעשה ההפקעה רק אם נפל בו פגם.
בהיעדר הוראות מפורשות בחוק – כמו במקרה זו – העדפתה של דוקטרינה אחת על רעותה אינה אלא הכרעה במלחמת-ערכים.
קשה להבין איך התנאים של התקופה הראשונה נעלמים לפתע לאחר ההפקעה ואינם חלים על התקופה השנייה. כיוון שזכות הקניין על הקרקע "חיה לעד", המגבלות אשר תחולנה על שלילת זכות הקניין בידי השליט תהיינה בעלות עוצמה השווה לזכות הקניין.
יש לאזן בין צרכי המדינה (הציבור) לבין אינטרס הפרט בהגנה על קניינו, במיוחד לאור חו"י כבוד האדם. דווקא בשל כוחה האדיר של המדינה במעשה ההפקעה; דווקא בשל ההגנות המעטות הניתנות ליחיד בנסותו להגן על נכסיו כנגד מעשה ההפקעה; דווקא בשל אלה שומה עלינו להגן על קניינו של היחיד ככל הניתן.
המסקנה: הפקעה ראוי לנו שנראה בה פעילות שומרת-זיקה.
דין דומה לו יחול גם על מקרה שבו לא מימשה הרשות את מעשה ההפקעה זמן רב יתר-על-המידה.
במגזר ההפקעות מצויים אנו כיום בעיצומו של מעבר מדוקטרינת המעשה מנתק-הזיקה לדוקטרינת הפעילות שומרת-הזיקה. פירוש הדברים הוא שהרשות המפקיעה אינה רשאית ואינה מוסמכת לעשות בקרקע המופקעת ככל העולה על רוחה – משל הייתה בעלים פרטי – וכפופה למשטר של שימושים ציבוריים מסוימים בקרקע.
בחוק התכנון יש הסדר ראוי. אין ספק כי הסדר חוק התכנון אינו חל מעצמו על הפקעה שלפי פקודת ההפקעות. הסדר חוק התכנון והסדר פקודת ההפקעות – זרים הם לכאורה זה-לזה. הברירה היא בידי הרשויות באיזו דרך ועל-פי איזו סמכות תופקע קרקע פלונית, אם לפי חוק התכנון ואם לפי פקודת ההפקעות. עם זאת נזכור כי בהימצא לרשות שתי סמכויות שונות להשגתה של אותה מטרה, לא תמיד תהא נתונה הברירה החופשית בידה אם תעשה שימוש בסמכות האחת או בסמכות האחרת. והוא, ככל שהמדובר בפגיעה בזכות-יסוד.
מה דין במקום שבו הופקעה קרקע למטרה ציבורית פלונית, ולימים אומרת הרשות לעשות שימוש בה למטרה ציבורית אחרת שלמכתחילה היה ניתן להפקיע את הקרקע לייעודה?
אין צורך להכריע כאן. בצריך עיון: לדעתי, הרשות רשאית להשתמש בקרקע שהופקעה למטרה ציבורית אחרת, המצדיקה, כשלעצמה, הפקעת הקרקע, ואין לכבול את ידיה דווקא למטרה המקורית שעמדה ביסוד ההפקעה. גישה זו עולה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי. רק שינוי מהותי בהגדרת הצורך הציבורי שלשמו בוצעה ההפקעה, ראוי להיחשב כצורך ציבורי חדש. משמע, כי בשינוי שאינו מהותי לא יהיה כדי לגרוע מתקפותה הלכאורית של ההפקעה. בסופו של דבר מדובר בשיקולי עלות.
תשלום פיצויים בעבור קרקע שהופקעה – האם יש בו כדי לנתק זיקה?
פיצויי-הפקעה אין די בהם כדי להעלים את עצם הפגיעה שהפקעתה של קרקע מביאה על הבעלים.
אכן, אין טעם מוצדק כי נחייב את היחיד לתרום לכלל מרכושו, ותמורה שתינתן לו תצמצם עצמה באותה "זיקה" שאיננו יודעים מה יהא עליה. עם זאת, כך יוכל הטוען-שכנגד לטעון, קבלת פיצויים ראוי לה שתביא לניתוק זיקה. יתכבד-נא אפוא הבעלים, ייקח אותם פיצויים ויקנה קרקע אחרת תחת הקרקע שהופקעה ממנו.
דוקטרינת-הזיקה: האם תופשת בה "התיישנות"?
מן הצד האחד, יכול הטוען שיטען כי זיקה זו שבעלים-לשעבר מחזיק בצקלונו נגזרת מקניין הבעלות (או מזכות קניין אחרת שהופקעה), וכשם שקניין הבעלות אינו מתיישן (על דרך העיקרון), כן יהא דינה של אותה זיקה שאינה אלא בת-קול לבעלות. מן הצד האחר, כך יטען הטוען-שכנגד, הכרזה על קיומה של זיקה שאין-לה-קץ הינה הכרזה שאין בה היגיון. זיקה לקרקע שהופקעה, זכות מותנית היא מעיקרה וממילא זכות "חלשה" היא לעומת זכות הבעלות. כיוון שאין חוק, יש לפעול בכל מקרה ע"פ מבחן האדם הסביר, התחשב בשיקולים הבאים: אורך התקופה שבה שימשה הקרקע לייעודה עד ששונה; האם קיבל הבעלים פיצויים; השימוש שנעשה בקרקע; טיב הקשר שהיה בין הבעלים לבין הקרקע; שינויים והשבחות שנעשו.
במקרה זה:
על-פי המארג הנורמטיבי-התאורטי, ניתן לטעון כי זכאים הם העותרים – על דרך העיקרון – שהקרקע תושב להם, וחייבים הם המשיבים להשיב לעותרים את הקרקע. הקרקע הופקעה לצורכי אימונים. הרשות הייתה יכולה לספק עצמה בהפקעת החזקה בלבד – להבדילה מהפקעת הבעלות.
האם מטרת בנייתה של שכונת מגורים הינה מטרה ציבורית לעניינה של פקודת ההפקעות? (בצ"ע)
אין לשאלה זו תשובה חד-משמעית. תלוי בהקשר הדברים. מדובר בספקטרום בין שני קצוות: מן העבר האחד יעמדו לפנינו, למשל, הקמת גן ציבורי, סלילת כבישים, הקמת בית-ספר ועוד כיוצא באלו מטרות המכריזות על עצמן בקול כי מטרות "ציבוריות" הן. מן העבר האחר תעמודנה מטרות שלכאורה אין הן מטרות ציבוריות. כך, למשל, הקמתו של בניין משרדים בלבה של שכונת עסקים. בסווגנו מטרה כציבורית, מביאים אנו במניין שיקולינו – ולו בתת-מודע – שיקולים של כוחות-השוק בשוק חופשי ושיקולים של מוסכמות חברתיות המקובלות במקומנו. השאלה הנשאלת היא אפוא לאיזה מן הקטבים נמשכת מטרת הקמתה של שכונת מגורים. העובדה, שתוך כדי ביצוע מטרת ההפקעה מושג פה ושם רווח, אם על-ידי הממשלה ואם על-ידי חברת בניה פרטית הפועלת מטעמה, אינה גורעת ממהותה האמיתית של ההפקעה ואינה יכולה לפגום במטרתה, אם רק מלכתחילה היא לא נעשתה לשם השגת רווחים בלבד. כשמטרת ההפקעה איננה עשיית רווחים וזו רק תוצאה עקיפה של ההפקעה, אין בכך כלום. זה אינו משפיע על חוקיות ההפקעה.
במקרה זה המדינה לא הוכיחה כי בנייתה של שכונת מגורים במקום קרובה ליותר להחשב מטרה ציבורית מאשר מטרה פרטית. הנחות-המוצא של ועדת התכנון ושל המדינה היו ההנחות כי לבעלים-לשעבר אין כל זיקה לקרקע, וכי הקרקע אינה קשורה כלל בטבורה למטרה ציבורית כלשהי. הנחות אלו הן אף שהוליכו להליכי התכנון כפי שהיו בפועל. משידענו – על-פי המארג הנורמטיבי-התאורטי – כי הנחות אלו הנחות שגויות היו, נוסיף ונדע ממילא כי סיווג בנייתה של שכונת מגורים כמטרה "ציבורית" בא אך בדיעבד ולא מראש. המדינה רשאית לדלג ממטרה למטרה אך-ורק במקום שבו יש צורך ציבורי חדש, ושעה שצורך זה מצדיק הפקעת הקרקע כהיום הזה. בענייננו לא שקלה המדינה בדעתה את הדבר. ולו שקלה, אפשר לא הייתה מחליטה על הפקעה – לצורך הקמתה של אותה שכונת מגורים – תוך חיוב-עצמי לשלם פיצויי-הפקעה.
עד שרשאית היא הרשות להפקיע קרקע למטרה ציבורית שומה עליה לברר ולמצוא אם אין ניתן להשיג את המטרה שלא על דרך של הפקעה ושלא בהכרח על דרך הפקעתה של הקרקע שהופקעה ושהפקעתה פקעה. נטל ההוכחה לעניין התקיימותם של יסודות פיסקת ההגבלה בהחלטה מינהלית הפוגעת בזכות הקניין על-ידי הפקעה, מונח על כתפיה של הרשות המפקיעה.
שיהוי
הלכה היא כי שיהוי בתקיפתו של מעשה הפקעה – שיהוי המלוּוֶה בשינוי מצבה של הרשות בשל השקעות שהשקיעה בקרקע המופקעת – יכול שיביא לדחייתה של עתירה אך מטעם זה בלבד. במקרה זה, העותרים לא ידעו כלל על תכניות המתוכננות לקרקע המופקעת.
זמיר:
השינוי בפירוש של סמכות ההפקעה, שהכיר בסמכות זאת כסמכות צמודת מטרה, חל בעקבות חו"י: כבוד האדם.
באופן עקרוני, הפקעה של מקרקעין לצורך ציבורי תקפה כל זמן שהצורך הציבורי קיים. אך באופן מעשי צומחות עכשיו מתוך ההלכה החדשה בעיות רבות ומורכבות. כיצד ליישם את ההלכה במקרים הרבים של הפקעות מקרקעין שאירעו במשך עשרות שנים, והם שונים מאוד זה מזה?
ברק: השינוי המרכזי התרחש עם חקיקתו של חו"י: כבוד האדם. חוק זה העניק מעמד חוקתי-על-חוקי לזכות הקניין של הבעלים המקורי. באיזון בין זכות הקניין של הבעלים המקורי לבין צורכי הכלל חל שינוי. בעלותה של המדינה במקרקעין היא בעלת אופי מיוחד ("קניין ציבורי"). כך, למשל, אין זה ראוי שלמחרת ההפקעה תוכל המדינה למכור המקרקעין בשוק כדי לממן את תקציבה. על בעלותה של המדינה מוטלות מגבלות.
בייניש:
חלקי עם אלה הסבורים כי השינוי בגישתו של בית-משפט זה ביחס לתוצאה המתחייבת מביטול מטרת ההפקעה המקורית נעוץ בשינוי מערכת האיזונים שבין זכויות הפרט לאינטרס הציבור על-פי חוק היסוד.

מ"י נ' פז
המשיבה, פז, הינה הבעלים של חלקת קרקע. ביום 30.4.1994 פרסם שר האוצר הודעה, בהתאם לסעיף 5 לפקודת הקרקעות, בדבר הפקעת מקרקעין בתוכם החלקה לצורך הרחבת נמל התעופה בן-גוריון במסגרת פרויקט "נתב"ג 2000".
המשיבה העלתה טענות כנגד ההפקעה, שמהווה במקרה דנן פגיעה בלתי מידתית בזכות הקניין, משום שהיה ניתן לבחור באמצעי חלופי שפגיעתו פחותה - הליך של איחוד וחלוקה.
פסה"ד:
ההלכה היא שכאשר מדובר בפרויקט רחב היקף הדורש תכנון כולל בקנה מידה גדול, אין אפשרות להגשים את מטרת התכנית באמצעות ביצוע עצמי על-ידי בעלי הקרקע, וכך בעיקר כאשר השטח המופקע מורכב ממספר רב של חלקות בבעלויות שונות, וכאשר השטח המופקע הינו גדול. גם בעידן שניתן בו משקל רב יותר למעמדה של זכות הקניין ולצורך לצמצם את מידת הפגיעה הכרוכה בהליך ההפקעה, עומדת בעינה ההלכה. בין היתר, ייבחן גם היחס שבין מידת הפגיעה שיש בהפקעה לבין מהותו ומידתו של הצורך במקרקעין המסוימים נושא ההפקעה; היתרון הגלום בביצוע הכולל; זכויותיהם של נפגעים אחרים;החלופות הסבירות להשגת התכלית שבהפקעה; וכן הנסיבות הנלוות המעצימות את הנזק שייגרם לבעל הזכויות במקרקעין או מפחיתות אותו, לעומת תכלית ההפקעה ומידת התועלת שיש במימוש ההפקעה בידי גורם ריכוזי.
במקרה דנן מדובר ללא ספק בפרויקט רחב היקף הדורש תכנון כולל בקנה מידה גדול. כמו כן שטח ההפקעה במקרה שלפנינו משתרע על פני 4,822 דונם, ואילו חלקת המשיבה היא אך חלק מזערי ממנו (5 דונמים).
הענקת יתרון לבעל המקרקעין המתעקש להיות האחרון למסור את החזקה בחלקתו, עלולה ליצור תמריץ שלילי למסירת החזקה לרשות המפקיעה, לעודד סחטנות-יתר, ובסופו של דבר לפגוע ביכולתה של הרשות לממש מטרות ציבוריות חיוניות באמצעות הפקעה. שנית, המקרקעין של המשיבה אמנם מצויים בשולי התכנית אך אינם נושקים לגבולה, ועל-כן באי-הפקעתם יש כדי ליצור "מובלעת" בתוך השטח. לגבי היותה של המשיבה חברה שעיסוקה בבניית תחנות דלק והפעלתן – קשה לראות כיצד מצדיק טעם זה מתן יחס שונה למשיבה לעומת חברת מהדרין, שטענה אף היא כי היא בעלת הכישורים הנדרשים להוצאת מטרות התכנית בשטחה אל הפועל, וכידוע אין הרשות רשאית לנהוג איפה ואיפה. בנוסף, אין הצדקה תכנונית להקים תחנת דלק על המקרקעין של המשיבה.

אקונס נ' מ"י
נאור: המערערים צודקים בטענתם כי ההפקעה כפי שנקבעה מלכתחילה לוקה בחוסר מידתיות קיצוני. הפקעת השטח "התת-קרקעי" אינה מאפשרת לבעלים אפילו לעדור את אדמתו כדי לשתול עץ.
הדרך הראויה והמידתית הייתה להגדיר מראש, לפחות בקירוב בהודעת ההפקעה, את הגבולות האנכיים של ההפקעה התת-קרקעית הדרושה. הגדרת ההפקעה הייתה צריכה להופיע גם בהערות האזהרה באופן זה או אחר, ובלבד שיהיה ניתן לדעת במשרדי רשם המקרקעין מהו היקף ההפקעה הנכון. מדובר בהליכי הפקעה הנמשכים כבר כמה שנים. לגבי ההפקעה התת-קרקעית רשומות הערות אזהרה, אולם תוכנן של ההערות נותר גורף: הגדרה גורפת זו מקשה על בעלי זכויות בחלקות למכור את זכויותיהם. מי שרוצה למכור את דירתו או את מגרשו היום אינו יכול להמתין עד שהמדינה תגדיר (בדיעבד), ולו בקווים כלליים, את גבולות העומק של ההפקעה הנדרשת. אי-בהירות בעניין עומק ההפקעה עשויה להשפיע לרעה על שווי המקרקעין שעל פני השטח המופקע.
עקרון המידתיות מחייב שלא לתת למדינה, שלא לצורך, להשאיר בעינה הודעת הפקעה בלתי מידתית. זכאים הם גם לכך שההפקעה תירשם בגבולותיה הנכונים והראויים, כדי שיוכלו להראות לקונה פוטנציאלי מה ההיקף הנכון של ההפקעה. מדובר בזכויות במקרקעין. אין לדרוש מהמערערים "למסור" את החזקה (במובן הרעיוני) אלא במה שדרוש באמת לצורכי ההפקעה. הבעיה האמיתית היא הפער בין הכוונה לבין אופן הבעתה.

מועצה מקומית זמר נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייהעיון ודיון
הנחת-היסוד לענייננו היא זו שכביש חוצה ישראל ייסלל, וכי סלילתו תפגע בבעלי קרקעות. השאלה אינה אלא מי יהיו בעלי הקרקעות שייפגעו. מסלולו של הכביש בקטע מס' 16 אמור לפגוע בקרקעותיהם של העותרים, ועתירתם היא כי נורה והמסלול ייקבע כך שהכביש ייסלל על קרקעות קיבוץ בחן דווקא ולא על קרקעותיהם.
פסה"ד:
בבחינתה של תכנית תכנון, בעיקר בסוגיית פגיעתה של התכנית בפלוני או בציבור פלונים, יש שנכון לבחון את המכלול: את התכנית בכללותה ואת כלל הפגיעות. שומה עלינו לבחון את הפגיעה המיועדת בעותרים תוך השוואתה לפגיעה בקיבוץ בחן. על-פי הנתונים שהובאו לפנינו למדנו לדעת מה קשה היא הפגיעה שכביש חוצה ישראל מנחית על קיבוץ בחן. תושבי זמר אינם היחידים הנושאים בעול, למרות שהפגיעה בבחן – בקולקטיב – מעטה יחסית מהפגיעה בכל אחד מן העותרים.
הפקעת קרקע במהלך תכנון, על-פי עצם טיבה וטבעה, פוגעת היא בבעלי הקרקע המופקעת, ואולם, הפגיעה הנלווית להפקעה קשה שבעתיים מקום שבעל קרקע אחד נושא במלוא פגיעות התכנון בעוד אשר בעלי קרקעות סמוכות יוצאים נקיים מפגיעה ואינם נושאים בנטל ההפקעה. במקרה זה נלווה אף עלבון אל הפגיעה בקניין (פגיעה בכבוד האדם). רשויות התכנון תבקשנה להביא במניין שיקולי התכנון שיקולים שעניינם חלוקת הנזק ופיזורו, תוך שהן בוחנות פתרונות איזון ראויים בין הפגיעות שהתכנון יביאו על אנשים או על קבוצות אנשים – פגיעות ובצדן רווחים שאנשים או קבוצות אנשים יכולים שיפיקו מן התכנון. "צדק חלוקתי". בענייננו עשו רשויות התכנון למזעור יחסי של הפגיעה בנפגעים השונים.
נערכה עבודה מקצועית ומיומנת בדרכן של הרשויות לקבלת ההחלטה. מבחינה מתודולוגית נעשתה כאן עבודת תכנון קלאסית. המטרה הייתה מוגדרת היטב; נתוני רקע ונתוני עבודה רבים ביותר נאספו ונותחו; יש הכרת שטח טובה מאוד; הוצבו אלטרנטיבות אחדות לכל קטע כביש; נערכו דיונים רבים ביחס לכל אלטרנטיבה; נקבעו קריטריונים להערכת האלטרנטיבות ולבחירת החלופה המועדפת ונעשה ניסיון להגיע לגורמים רבים ביותר הן לצורך היזון חוזר והן לצורך תאום ופתרון בעיות. הפתרון שהוצע איזן בצורה ראויה בין הפגיעות בתושבי זמר לבין הפגיעות בקיבוץ בחן. ההחלטה שנתקבלה החלטה מאוזנת, סבירה וראויה היא, ולא מצאנו מקום להתערב בה.