קניין - פס"די של פרק ו'

חסר לי רק סיכום של אלתרמן (כלומר יש לי אבל אני לא אעלה מטעמי זכויות יוצרים)

ויסמן - עמ' 275-288
"מקרקעי ייעוד" הם סוג של מקרקעי ציבור כפי שנקבעו בס' 107. כוללים את שפת הים, נהרות, דרכים, נמלים. עצם ייעודם הוא למען הציבור, הם לא היו יכולים להיות בבעלות פרטית. זה בא מהמשפט הצרפתי, אלא ששם יש גם מטלטלי ייעוד ולישראל אין.
התנאים לכך שמקרקעין ייחשבו ייעוד:
א. מקרקעי ציבור - כלומר בבעלות המדינה, קק"ל, רשות הפיתוח, רשות מקומית או תאגיד שהוקם ע"י חיקוק. חובה שתהיה בעלות ולא חכירה. אופציה אחרת היא להפוך מק' ליעוד ע"י חקיקה, כמו חוק רשות העתיקות שהופך אתר עתיקות למוגן מפגיעה, חוק שמירה על יערות, חוק גנים לאומיים.
ב. שנועדו לתועלת הציבור -כפי שנקבע בתוכנית מתאר. אם הם בפועל משמשים לתועלת הציבור ולא נקבע לגביהם דבר בתוכנית מתאר, ויסמן אומר ש"ראוי" לאפשר להם להיות מק' יעוד.
ג. אחת מ-5 הקטגוריות שנקבעו בחוק - למה דווקא קטגוריות אלו? ניתן לחלקן ל-2:
מק' שמיועד מטבעו לתועלת הציבור - דרכים, מסילות רכבת, נהרות וכו'
מק' שיכול להיות לו שימוש פרטי - שפת הים, גדת נהר וכו'
לדעתו מק' מהסוג השני לא ייחשב ייעוד אם יש לו שימוש פרטי. זאת, כיוון שהם עדיין צריכים לענות על תנאי ב'. שנית, החוק קובע שמק' ייעוד יחדלו להיות כאלה אם ייעודם השתנה. שלישית, אם אינם משרתים את הציבור אין טעם בהכללת כמק' ייעוד.
רישום המקרקעין במרשם כייעוד הוא תיאורי ולא משפטי.
פקיעת מעמד הייעוד
א. בהחלטת ממשלה/שר. לשם כך צריך שהמק' יפסיקו לשמש בייעודם, ואז אפשר להגיש בקשה. נראה שיש לממשלה שק"ד.
ב. שינוי ייעוד - בתוכנית מתאר - מביא אוטומטית לפקיעת המעמד.
ההוראות החלות על מק' ייעוד
- כל ההוראות לגבי מק' ציבור.
- דינים ספציפיים דוגמת חוק הנמלים
- דינים בחמ"ק:
תכליתם היא שהמק' ימשיכו לשרת את הציבור ואת הייעוד. אין התישנות על מק' ייעוד. יש הגבלות על עסקאות (ס' 111 - דרוש אישור הממשלה) אך לא ברור עד מה הן משרתות את האינטרס הציבורי, כיוון שניתן להשכיר עד 10 שנים (זה לא טעון רישום).
לסיכום ההגנה על מק' ייעוד אינה מספקת.
מניעת שינוי השימוש (ס' 110(א)) - רלוונטי אם המק' לא מוגדר בתוכנית מתאר.

קדר ויפתחאל / הקרקעות החקלאיות לקראת סוף האלף
שנות ה-90 מאופיינות בשינויים רדיקליים במשטר המק', ובמיוחד החקלאות, אבל אלה נעשים מתחת לפני השטח.
לפני הקמת המדינה התבססו נורמות של בעלות וחזקה קולקטיבית על קרקע יהודית.
מרכיב מרכזי של משטר המק' הוא מניעת שיבתם של מרבית הפלסטינים. רוב הפליטים היהודים שהגיעו לארץ יושבו על קרקעות שהיו שייכות לפלסטינים.
עם הקמת המדינה, הונהג משטר מק' שנשען על חקיקה חדשה ורבת עוצמה. הרעיון היה ייהוד, וזה כלל התישבות יהודית, הגבלת התישבות ערבית, עיור יהודי במיוחד באזורי הספר ושרטוט הגבולות המוניציפליים כך שיכללו רוב יהודי.
בסוף העשור הראשון להקמת מ"י, היו בבעלות המדינה וקק"ל 93% משטח המדינה. חלק משמעותי מקרקעות אלה הושג באמצעות הפקעת נכסי פלסטינים או ערבים תושבים.
ב-3 העשורים הראשונים המשטר היה: הלאמת קרקע; שליטה מרכזית של המנהל; הקצאה סלקטיבית של זכויות קרקע ליהודים.
מבחינה נורמטיבית האמצעים לכך היו: אמנה בין קק"ל למ"י, חוק קק"ל, חוק נכסי נפקדים, חוק רכישת מק', הסדר מקרקעין - שינוי חוק והסדרי התישנות, פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי עיבוד), חוק נכסי המדינה, חוקים נוספים.
המהלכים שאיפשרו את השינויים המבניים במשטר המק':
1. הפעלת סמכות ריבונית באמצעות כח צבאי, ממשלתי ומשפטי ע"מ לרכוש בעלות וחזקה בקרקעות ערביות. מאמצע שנות ה-50 החל שימוש ב"הסדר מקרקעין" (מה שלמדנו בגיאו' ומשפט) שהסתמך על דינים עות'מניים ומנדטוריים ע"מ להעביר קרקע לבעלות המדינה (בעיקר בגליל ובנגב).
2. העברת הבעלות למדינה, לרשות לפיתוח ולקק"ל.
3. רישום קרקעות בבעלות המשטר המנדטורי ע"ש מ"י.
4. העברת קרקעות קק"ל למנהל מקרקעי ישראל.
5. קביעה שהבעלות במק' היא של העם היהודי
6. העברת הניהול והשליטה של כלל מקרקעי ישראל למינהל.
במקביל היה תהליך של העברת החזקה לידיים יהודיות.
יש איור שלא ברור לי עד הסוף, אבל בעקרון הקצאת הקרקעות היתה:
לאשכנזים - פרברים ומגזרים מקורבים ביישובים העירוניים, חקלאות פרטית, מושבות, חברות חקלאיות, ויישובים כפריים שונים (קיבוצים, מושבים וכו').
למזרחים - שכונות וערי פיתוח
לערבים - יישובים מוכרים ולא מוכרים.

קעדאן נ' מנהל מקרקעי ישראל
יש שני יישובים - חריש וקציר. קציר הוקם ע"י הסוכנות היהודית על קרקע שניתנה לה ל-7 שנים עם הארכות, מידי מנהל מקרקעי ישראל במסגרת "הסכם הרשאה". קציר היא אגודה שיתופית שמקבלת ליישוב רק יהודים. לעותרים נאמר שלא יוכלו לקנות קרקע בקציר.

השאלה המשפטית: האם המדינה (באמצעות המינהל) פעלה כדין שעה שהקצתה את המקרקעין שעליהם הוקם היישוב הקהילתי קציר לסוכנות היהודית, כאשר על מקרקעין אלה – שהוקצו לאגודה שיתופית שאינה מקבלת לשורותיה ערבים – לא יוכלו לגור ערבים?

ענייננו הוא במקרקעי ישראל שהם המקרקעין של המדינה. מקרקעי ישראל מנוהלים על-ידי המינהל (חוק מינהל מקרקעי ישראל). המדיניות הקרקעית של המינהל נקבעת על-ידי מועצת מקרקעי ישראל (סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל).
בחינת התכליות המיוחדות המונחות ביסוד סמכותו של המינהל: ביסוד החוקים המסדירים את ניהול מקרקעי ישראל עומדת השאיפה ליצירת ניהול אחיד ומתואם של מכלול המקרקעין. אין בחוקים הנוגעים בדבר הגדרה באשר לתכליות וליעדים שלשמם תופעל הסמכות הריכוזית.
ממקורות חיצוניים עולה כי התכליות הן: שמירת מקרקעי ישראל בבעלות המדינה וריכוז הניהול והפיתוח של המקרקעין בישראל בידי רשות סטטוטורית אחת. זאת, על-מנת למנוע את העברת הבעלות בקרקע לידי גורמים בלתי רצויים, לבצע מדיניות ביטחון ולאפשר ביצוע פרויקטים לאומיים, דוגמת קליטת עלייה, פיזור אוכלוסין והתיישבות חקלאית, להקל על מלאכת התכנון תוך שמירת רזרבה קרקעית לצרכים ממלכתיים והקצאת שטחים פתוחים לצורכי הציבור – כל זאת כדי לאפשר יישום תכניות מיתאר ולמנוע סחר ספקולטיבי בקרקעות המדינה.

עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות

מועצת מקרקעי ישראל קיבלה החלטות שעוסקות בשינוי הייעוד בקרקעות מדינה אשר ייעודן חקלאי, שהוחכרו ליישובים חקלאיים. החלטה 727 עניינה שינוי הייעוד לבנייה למגורים, לתעשייה, למסחר, לתיירות או לקיט, במטרה להעמיד קרקעות זמינות לצורכי בניית יחידות דיור עליהן. היא נותנת פיצויים באופן חריג ע"פ ערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד ולא לפניו.

מדיניות המינהל בהחכרת קרקעות חקלאיות

קרקע חקלאית נמסרת לחוכריה לצורכי חקלאות ולכל הצרכים הנלווים לכך, כמו הקמת מבנים למגורי המתיישבים ולצורכיהם החקלאיים. על החוכר הוטלה חובת עיבוד הקרקע. החקלאים יתחייבו בחוזי החכירה שלהם להתגורר בקרקע שהם חוכרים ולעבד אותה ושייעודה של הקרקע לא ישונה אלא במקרים יוצאי-דופן. דמי החכירה השנתיים ששילמו החקלאים בעבור הזכויות בקרקע היו נמוכים מאוד. עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו.

עמדת המדינה כיום היא שכל שלוש ההחלטות אינן סבירות ואין לפעול על-פיהן. מדיניות מועצת מקרקעי ישראל, כפי שמצאה את ביטויה בהחלטות, היא הליכה לקראת החוכרים מעבר למגיע להם לפי חוזה החכירה. יש בה הטבה עם החוכרים לפנים משורת הדין בנסיבות שמועצת מקרקעי ישראל סברה במועד מסוים שיש לכך מקום ככלי לביצוע מדיניות על רקע צרכים ציבוריים ליצירת קרקעות זמינות לבנייה למגורים.
ניהול מקרקעי המדינה – התשתית הנורמטיבית
כלל יסוד במקרקעי ישראל הוא שקיים איסור על העברת הבעלות בהם בכפוף למקרים מיוחדים.
למינהל אין אישיות משפטית נפרדת מזו של המדינה. הוא מנגנון מינהלי הכפוף לממשלה, והוא פועל כאורגן של המדינה. כשלוח, עליו לפעול בנאמנות כלפי שולחיו ולא לחרוג מתחום הרשאתו. כנאמן המדינה חלות על המינהל גם הנורמות מן המשפט הציבורי לצד הנורמות מן המשפט הפרטי.

סעיף 4א לחוק המינהל קובע כי המועצה תמנה 24-18 חברים אשר ימונו על-ידי הממשלה. מחציתם ימונו מטעמה של הממשלה ומחציתם מטעמה של הקרן הקיימת לישראל. עוד קובע חוק המינהל הגבלות בדבר מספרם של חברי מועצה שהם גם בעלי תפקידים במגזר החקלאי.

כאשר מתבוננים אל הדברים הכתובים בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, בחוק מקרקעי ישראל, ובחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך– שנחקקו ונכנסו לתקפם בעת ובעונה אחת – בולטת מגמתו של המחוקק להבטיח שהמדיניות המקרקעית, לפיה יבוצעו בעתיד כל הפעולות והעיסקאות הנוגעות למקרקעין של המדינה בישראל, של רשות הפיתוח ושל הקרן הקימת לישראל, תהא מדיניות ממלכתית מתואמת, שיחולו עליה העיקרים שנקבעו בחוק מזה, ואשר תיקבע, בנתון לעיקרים אלה, על-ידי מועצה המתמנית על-ידי הממשלה, מזה; וכן להסדיר שדבר עשייתן של הפעולות והעיסקאות ההן, בהתאם למדיניות שנקבעה כאמור, ירוכז, מכאן ואילך, בידי מינהל אחד ויחיד, המתמנה על-ידי הממשלה ופועל תחת פיקוחה של המועצה, ואשר מעשיו נתונים, עקב חובתה של הממשלה לדווח עליהם, גם לביקורת הכנסת.

פסה"ד:
סבירות ההחלטות – שיקולים כלליים

המקרקעין הם נכס יחיד במינו מבין נכסיה של המדינה. קשה להפריז בחשיבותם לחברה ולמדינה. על המדינה ועל המופקדים מטעמה על מקרקעיה לפעול בשיקול-דעת זהיר בכל הנוגע לוויתור על זכויות בקרקע ולדאוג לעתודות קרקע מספיקות לצרכים השונים בעתיד: הן שטחים לבנייה, לחקלאות, לתעשייה ולתעסוקה אחרת, והן שטחים פתוחים לצרכים שונים, לרבות שמירה על איכות הסביבה. נדרשת גם מודעות לצורך בפיזור האוכלוסיה. נדרשת מדיניות קרקעית שקולה ומאוזנת המביאה בחשבון את כל השיקולים האלה.

שיקול נוסף אשר ראוי שיהיה לנגד עיני מועצת מקרקעי ישראל הוא שהענקת זכויות חכירה על-פי התנאים המקובלים במינהל פירושה הענקת זכויות לפרק זמן ארוך ביותר. ההחכרה נתפסת על-ידי הציבור כהעברת זכויות הקרובה להעברת בעלות, מעין הפרטה של עיקר זכויות הציבור במקרקעין. בפועל נותרת בידי המינהל שליטה מוגבלת ביותר במקרקעין לאחר החכרתם לתקופה ארוכה.

המינהל משמש נאמנו של הציבור בנהלו את מקרקעי המדינה. עליו לנהלם תוך שמירה על אינטרס הציבור בהם, לרבות שמירה על המקרקעין לתועלת הציבור כולו, כולל הצורך להימנע ממתן טובות הנאה בלתי מוצדקות במקרקעין לאחרים. בענייננו עלתה השאלה מה משקל יש לתת לזכויות של ההתיישבות החקלאית על מסגרותיה השונות על רקע תרומתה ההיסטורית למדינה ולביטחונה. דברים אלה מעלים אל פני השטח את הערך של הגשמת צדק חלוקתי בהקצאת מקרקעין על-ידי מינהל מקרקעי ישראל. החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית, אשר בסמכותה להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים.

סבירות ההחלטות – החלטה 727

המניע המרכזי שביסוד קבלת החלטה 727 , היה מצב שוק הדיור והחשש שללא מנגנון מהיר להפשרת קרקע חקלאית בהסכמת החוכרים צפויה בעיה חמורה בתחום הדיור. עומדים כנגד מגמה זו שיקולים מספר: הגורם התכנוני, אשר ביסודו הצורך לשמור על שטחים פתוחים; השיקול החברתי הנוגע לגובה הפיצויים.

קביעת הפיצויים בדרך של שיעור מסוים משווי הקרקע לאחר שינוי ייעודה אינה מניחה את הדעת מכמה נימוקים:

1. היא יוצרת קשר של זכות בין חוכר הקרקע לבין ערכה של הקרקע לאחר שייעודה שונה. תוצאה זו אינה תואמת את נקודת המוצא שעל-פיה חוזה החכירה מאפשר לחוכר לנצל את הקרקע למטרות חקלאיות בלבד. קביעת ההטבה באחוזים מהשווי החדש של הקרקע יוצרת מעין זכות משותפת ליהנות משינוי הייעוד, להבדיל ממה שהמדינה מתכוונת אליו, והוא מתן הטבה לחוכר, כדי לזכות בשיתוף הפעולה שלו.

2. היא מצביעה גם על אי-צדק חלוקתי בין חוכרי קרקעות חקלאיות באזורים השונים של הארץ.

3. אם אחד השיקולים שביסוד ההחלטה היה הרצון להכיר בזכותם ההיסטורית של היישובים החקלאיים, היה מקום להעריך את שיעור הפיצוי בצורה שווה להשקעה ולמאמץ, ולא כפונקציה של שווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד, שווי אשר תלוי באזור הימצאה של הקרקע אך אינו קשור לזכויות ההיסטוריות של החקלאים.

4. ניצול הזדמנות זו כדי להיטיב עם המגזר החקלאי על רקע מצבו הכלכלי והכספי הקשה, ללא קשר לפיצויים הראויים לצורך האמור, כמוהו כשימוש בשיקול זר החורג ממסגרת הסמכות שהוקנתה למועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית. מסקנת הדברים היא שהחלטה 727 הינה החלטה בלתי סבירה בעליל ובטלה, ואין לפעול על-פיה.

היה ראוי שהמחוקק יתווה בחקיקה את עקרונות המדיניות הקרקעית המתייחסת למקרקעי ישראל, ולא יותיר סמכות כה רחבה למועצת מקרקעי ישראל, אשר הינה גוף מינהלי. בנושא כה חשוב ראוי כי הסדרים ראשוניים ייקבעו על-ידי המחוקק. כך גם תימנענה טענות שגוף ביצועי מחליט החלטות מוטות הפוגעות בעקרון השוויון, אם בשל הרכבו ואם בשל היותו נתון ללחצים או להשפעות של גופים אינטרסנטים אשר אינם ממין העניין.